جرمی د. رازنر می گوید، کنگره ی صدو چهارم در برخور های مخلفت آمیز خود با ابتکارات عمل دولت در زمینه ی سیاست خارجی ، رکوردی تاریخی بر جا گذاشته است. رازنر عضو پیوسته ی ارشد در موقوفه ی صلح بین المللی کارنگی در واشینگتن، و مؤلف "عرصه ی کشمکش جدید: کنگره، قوه ی مجریه و امنیت بین المللی" است. رازنر، "سیاست زدگی تازه ی سیاست خارجی" و "سرسختی تازه" درسیل مباحثات کنگره علیه کمک های خارجی را به باد انتقاد می گیرد. او که در دانشکده ی خدمات بین الملل در دانشگاه آمریکایی واشینگتن تدر یس می کند، از سال 1993 تا 1994 به عنوان معاون ویژه ی پرزیدنت کلینتون در امور قانون گذاری مربوط به کارکنان شورای امنیت ملی به کار مشغول بود.
عملا ً همه ی رؤسای جمهور آمریکا از زمان جورج واشینگتن، تلاش های مربوط به سیاست خارجی خود را با پیچیدگی هایی مواجه دیده اند، و این به دلیل اختیارات وسیع و مستقلی است که در قانون اساسی برای کنگره پیش بینی شده؛ طبق این اختیارات، کنگره کنترل مالی را در دست و قدرت تصویب پیمان ها و قرار دادها راداشته، و نیز دارای نفوذ قانونی بر تجارت و امور خارجی است. از زمان رد جامعه ی ملل در سال 1920 توسط سنا، تا قطع بودجه ی کمک های خارجی در سال جاری، قانونگذاران آمریکا، چه مستقیم و چه غیر مستقیم، چه در جهت صحیح و چه در راه خطا، در تمام طول این قرن کارگردانان نقش کشور در صحنه ی جهانی بوده اند.
با توجه به این پیشینه، سیاست خارجی آشفته و گاهی هم هشداردهنده ی کنگره ی جدیدچندان هم بی سابقه نیست. پایان جنگ سرد، عملا ً مشوقی بود که کنگره در سیاست های خارجی قدرت نمایی کند. قانونگذاران متعلق به دوران بعد از جنگ سرد به سرعت احساس کردند که با انداختن مسئولیت به گردن رهبری سیاست خارجی رییس جمهور، متوجه ضرر کمتری در پای صندوق های رأی می شوند. قاطعیت تازه ی سیاست خارجی آن ها، به محض پایین آمدن پرچم شوروی از روی کاخ کرملین در روز کریسمس سال 1991، نمایان شد.
از زمان پایان یافتن جنگ جهانی دوم تا آن تاریخ، رؤسای جمهور آمریکا در مورد اکثرمسائل مربوط به امنیت ملی، که کاخ سفید در رابطه با آن موضع خاصی اتخاذ کرده بود، رأی کنگره را کسب می کردند. اما در سال 1992، پرزیدنت بوش موفق شد کمتر از 50 در صد از این آرا را از آن خود کند- با درنظر گرفتن موفقیت بوش در پیروزی نیرو های ائتلاف در جنگ خلیج فارس، این آماری تکان دهنده بود. امروز سرسختی تازه ای علیه مباحثات مربوط به کمک های خارجی، نهاد های مالی بین المللی، تجارت خارجی، صلح بانی، سازمان ملل، و عملا ً تمام امور چند جانبه، و جود دارد.
مهم است که عمل گرایی تازه ی کنگره در سیاست خارجی در جای مناسب خود قرار گیرد. کنگره بر جهت گیری سیاست امنیت ملی آمریکا نفوذ دارد، اما نمی تواند هدایت کشور را به عهده بگیرد. رییس جمهور فرمانده ی کل قواست و هنگامی که نوبت به برنامه ریزی در مورد سیاست های بین المللی کشور و پیشبرد دیپلماسی می رسد، کاخ سفید از برتری برخوردار است. فقط پنج مورد در این قرن وجود داشته که کنگره علیرغم وتوی رییس جمهور، برای اتخاذ قوانین امنیت ملی به زور متوسل شد، و از سال 1986، بعد از تحمیل تحریم های اقتصادی علیه آفریقای جنوبی، علیرغم اعتراضات پرزیدنت رونالد ریگان، این شرایط تکرار نشده است.
بسیار حائز اهمیت است که به رغم قاطعیت جدید کنگره، پرزیدنت کلینتون باز هم موفق شد پیمان های NAFTA و GATT رابه تصویب برساند، بودجه ی لازم برای پیشبرد روند صلح در خاور میانه و دموکراتیزه کردن کشور های بلوک شوروی سابق را تأمین کرده، نیروی نظامی به هاییتی و بوسنی اعزام کند، حضور نیرو های آمریکایی را در اروپا و شرق آسیا حفظ نماید، و تصویب پیمان استارت II در مورد کاهش سلاح های استراتژیک را تضمین نماید.
پیشتر، قاطعیت کنگره ی جدید، عموما ً در مسائلی که برای آمریکا کمتراز اهمیت ژئواستراتژیک برخوردار بودند، شدید تر بود. کنگره ، کمک های مربوط به توسعه، برنامه های مبارزه با آلودگی هوا، و صلح بانی سازمان ملل را حذف کرده و یا در آن ها محدودیت هایی ایجاد کرده ، اما با مسائل مربوط به روسیه، چین، و خاور میانه برخوردی احترام آمیز داشته است.
چیزی در( کاپیتول هیل) کنگره و سنا دگرگون شده است که فقط تغییرات شگرف بعد ازانتخابات سال 1994 و روی کار آمدن جمهوریخواهان بعد از چهار دهه را در بر نمی گیرد. کنگره ی صدو چهارم آمریکا دارد یک رکورد تاریخی جدید در مخالفت با ابتکارات عمل سیاست خارجی دولت، بر جا می گذارد.
نمونه های آن متعدد است. کنگره با صدای بلند از اعزام نیرو های آمریکایی به بوسنی و هاییتی انتقاد کرد (اگر چه از موافقت یا مخالفت علنی خود داری نمود) . رییس کمیسیون روابط خارجی سنا، جسی هلمز ، اهل کارولینای شمالی، کمک های خارجی را هزینه کردن برای "سوراخ موش" می خواند و از تصویب پیمان های کلیدی برای محدود کردن استفاده از سلاح، مانند کنوانسیون سلاح های شیمیایی، طفره می رفت. فیل گرم، سناتور اهل تگزاس، که برای مدت کوتاهی داوطلب ریاست جمهوری بود، و رییس سابق هیئتی که مخارج دیپلماسی آمریکا را تأمین می کند، بودجه ی وزارت خارجه و امکان پرداخت بدهی های معوقه اش به سازمان ملل را کاهش داد.
یکی از جنبه های نگران کننده ی کنگره ی تازه، گرایش آن به عدم اعتنا به دیدگاه های متحدان مهم آمریکا در مورد برخی از مسائل دارای فوریت است. مثلا ً، متحدان اروپایی آمریکا شدیدا ً نگران تلاش ناموفق کنگره در مجبور ساختن کشور به عدم رعایت محدودیت فروش اسلحه به بوسنی هستند. مناسبات با مکزیک، به واسطه ی حملات کنگره به مهاجرت های قانونی و غیر قانونی، صدمه خورده است.
یکی از گرایشات جدید قابل ملاحظه در کنگره، سیاست زدگی روزافزون سیاست خارجی است. در زمان جنگ سرد، دست کم تلاش هایی برای کوچک جلوه دادن اختلاف نظر های حزبی در رابطه با سیاست خارجی صورت می گرفت، و رؤسای جمهور موفق می شدند حمایت اکثریت دو حزب سیاسی در کنگره را در غالب مسائل مهم امنیت ملی کسب کنند. آن الگو در دهه ی 1970 شروع به کمرنگ شدن نمود و کنگره ی حاضراز پایین ترین حد همکاری میان دو حزب برخوردار است. در صد آرای دو حزب (اکثریت آرای دو حزب در حمایت از موضع رییس جمهور) در رابطه با مسائل عمده ی امنیت ملی 15 در صد کاهش پیدا کرده است.
این گرایش کلی به سوی سیاست دو حزبی در مورد بعضی مسائل، در کنار اتئلافات متفرقه وجود دارد، مانند NAFTA و قلمداد کردن چین در تجارت به عنوان ملت صاحب امتیاز، که جناح های توده گرا و حامیان صنایع داخلی در هر یک از دو حزب، به یک دیگر پیوستند. این دو دستگی های درون حزبی، مخصوصا ً در حزب جمهوریخواه مشاهده می شود، که اکنون دیگرموضوع ضدیت با کمونیسم شاخه های انزواطلب و انترناسیونالیست آن را، مانند زمان جنگ سرد، یکپارچه نگه نمی دارد.
برخورد کنگره با سیاست خارجی بسیار نا منظم شده است. سال قبل، نیوت گینگریچ، رییس مجلس نمایندگان ، پیشنهاد کرد آمریکا باید تایوان را به رسمیت بشناسد، و چند روز بعد موضع خود را تغییر داد. علیرغم ده ها سال حمایت ازتلاش برای تجارت آزاد مانند NAFTA ، رهبر سابق اکثریت سنا، باب دول، نوامبر گذشته شاکی بود که آمریکا با پیمان های تجارت آزاد دارد "خفه" می شود. در فوریه ی گذشته، جان لیندر ، نمانیده ی دور دوم مجلس نمایندگان اهل جورجا به شرایط مربوط به پیوستن کشور های اروپای مرکزی به ناتو رأی داد ، و ده ماه بعد ، در مباحثات مربوط به اعزام نیرو به بوسنی، به دنبال برچیدن ناتو بود.
عوامل متعددی به جوّ پرحرارت کنگره در رابطه با سیاست خارجی دامن زده اند. یکی از این عوامل میزان تغییرات در عضویت کنگره بوده است.بعد از موج اعضای جدید در سال های 1992 و 1994، بیش از نیمی از اعضای مجلس نمایندگان، منتخبان بعد از دوران سقوط دیوار برلین هستند. اطلاعیه های بازنشستگی امسال نشان می دهد که میزان این جابه جایی ها بالا خواهد ماند. پیشینه و نگرش اعضای جدید، حاکی از این است که انتخاب آن ها بیشتربر مبنای تجربیات سیاست داخلی بوده تا سیاست خارجی. در مقایسه با اعضای ارشد، تعداد کمتری ازتازه واردان دوران خدمت سربازی گذرانده اند و به طور مشخص، دیدگاهشان نسبت به سیاست خارجی متفاوت است. آن ها کمتر از کمک های خارجی و تجارت آزاد حمایت می کنند. سابق براین، انتظار می رفت که اعضای جدید کنگره ساکت تر و مطیع تر باشند، اما تازه واردان امروزی رهبری چندین موج از اعتراضات را به عهده داشته اند، مانند مسئله ی اعزام نیرو به بوسنی و کمک های مالی به مکزیک، و غالبا ً با مواضع رییس جمهور و حتی رهبران خودشان، مانند دعول و گینگریچ، در سیاست خارجی به مخالفت برخاسته اند.
همان طور که کنگره شاهد ورود اعضایی که دارای مواضع افراطی در سیاست های خارجی هستند، می باشد، بسیاری از اعضای میانه روی خود در هردو حزب را از دست می دهد. به عنوان مثال در سنا، فهرست اعضایی که در حال باز نشسته شدن می باشند شامل دموکرات هایی است چون سام نان از جورجیا و جیمز اکسون از ایالت نبراسکا، و جمهوریخواهانی مانند ویلیام کوهن از ایالت مین و نانسی کاسبوم از کانزاس- سناتور های بسیار محترمی هستند که هر یک در حزب خودش در زمره اعضای میانه رو در زمینه ی سیاست خارجی و سیاست دفاعی بودند. این "خالی شدن خط میانه" حاکی از گرایشات وسیع تر در سیاست آمریکاست. صف آرایی دوباره ی ایالات جنوبی در خط حزب جمهوریخواه و دلسردی روز افزون مردم ازهر دو حزب، مرکز ثقل دموکرات ها و جمهوریخواهان کنگره را به افراط سوق داده است. مخصوصا ً در مجلس نمایندگان، رهبری دموکرات ها موضعی چپ رو تر از اعضای عادی حزب اتخاذ کرده است، و اکثریت تازه ی جمهوریخواه ، برای آن حزب رهبر هایی برگزیده که بسیار به ملاحظات عقیدتی خود پایبند هستند.
موضع تازه ی کنگره در رابطه با سیاست خارجی بسیار چالش طلبانه است، نه تنها برای دولت فعلی، بلکه برای دولت های آینده هم همین طور خواهد بود. در برابرکم توجهی اذهان عمومی به امور خارجی و فشار فزاینده برای کاهش کسری بودجه ی فدرال، من بعد، متقاعد کردن کنگره برای اختصاص دادن منابع مالی به بسیاری از وجوه سیاست خارجی و سیاست دفاعی، مشکل خواهد بود. برای دولت ها هم دشوار خواهد بود که تحت فشار های دو حزب کنگره، از نوسان سیاست آمریکا در میان مواضع افراط گرایانه جلو گیری کنند، به ویژه در رابطه با چین، روسیه و سایر کشور هایی که آمریکا نیاز دارد، علیرغم مناسبات پیچیده و بعضا ً دشوار، با آن ها استراتژی صبورانه ای را در پیش بگیرد.
دانشمند فقید، ادوارد س. کوروین نوشته است، "در قانون اساسی آمده که برای به دست آوردن امتیاز هدایت سیاست خارجی، آمریکا دعوت به مبارزه می شود". واقع گرایانه نیست اگر تصور کنیم که آمریکا می تواند بدون تنش های سیاسی میان کنگره و کاخ سفید بر سر سیاست خارجی دوام بیاورد. اما این دو شاخه می توانند مبارزه ی خود را در راهی کم و بیش مثبت تر به کار گیرند. چالش آینده برای کنگره های بعدی و رؤسای جمهور آتی در احترام به اختیارات انحصاری هر یک در رابطه با سیاست خارجی خلاصه می شود، آن ها باید اطمینان حاصل کنند که کشور می تواند با قدرت تمام در برابر چالش ها و موقعیت های امنیتی پاسخگو باشد.
|
