مؤلف می گوید، در دوران بعد از جنگ سرد، عموما ً این گونه فرض می شودکه موارد اختلاف در امور خارجی میان کاخ سفید و کنگره، اتفاق نظر میان دو حزب را خدشه دار می کند، البته این حقیقتی نسبی است. او با اشاره به نظرات حاکم تدوین کنندگان قانون اساسی در این زمینه، می گوید اهمیت امور خارجی بیشتر از آن است که به دست تنها رییس جمهور سپرده شود و در این مورد باید انتظار تنش هایی میان سه قوه را داشته باشیم.
هولبورن ازسال 1971 در این دانشگاه که معروف به SAIS است به تدریس اشتغال داشته، و علاوه برآن، دارای سمت مشاورت درانجمن علوم سیاسی آمریکا بوده و رهبری یک دوره سمینار های فشرده در مورد کنگره و سیاست خارجی، که جهت دیپلمات هایی که در واشنگتن خدمت می کنند، برگزار می شوند را نیز به عهده دارد. او از سال 1959 تا 1961 معاون قانونی سناتور جان اف کندی ، و از 1961 تا 1966 معاون ویژه در کاخ سفید بوده است.
برای درک عمیق نقشی که کنگره در شکل دادن به سیاست خارجی آمریکا دارد، آشنایی با قانون اساسی آمریکا امری ضروری است.
امروز، هنگامی که شاهد درخواست هایی مکرر برای اداره ی دو حزبی قوه ی مقننه و قوه ی مجریه در امور خارجه هستیم، باید به یاد بیاوریم که در قانون اساسی، نه تنها هیچ نوع هماهنگی درمورد امور خارجه تصریح نشده، بلکه در این مورد، میان کنگره و رییس جمهور، تا اندازه ای نیز تنش پیش بینی گردیده است.
قانون اساسی آمریکا، بر عکس اسناد مشابه خود که بر موجودیت سایر دولت ها صحه گذاردند، نه تنها در روابط خارجی از برتری قوه ی مجریه حمایت نمی کند، بلکه در این امور و مسئولیت های مربوط، تلفیقی از اختیارت را به عهده ی هریک از سه قوه قرار می دهد. با این که تدوین کنندگان قانون اساسی با یکدیگر ودحت نظر نداشتند، اما نظر غالب این بود که امور خارجی اهمیتی فرا تر از آنی دارند که به عهده ی رییس جمهور گذاشته شود. تدوین کنندگان، به جزیی جزییات در مورد حدود اختیارات سه قوه نپرداختند، اما آن ها بر سر نقش اساسی و بسیار مهم کنگره ، توافق داشتند.
در زمینه ی تجارت، که یکی از مهمترین حوزه های سیاسی در جهان معاصر است، اختیار تأیید توافقات و پیمان ها فقط و فقط به کنگره سپرده شده است. رییس جمهور بدون این که به طور صریح و از قبل از سوی کنگره به او تفویض اختیار گردد، قادر به انعقاد پیمان های تجاری نیست. لذا اختیارات رییس جمهور در این زمینه، منوط به تأیید کنگره بوده که این تأییدیه نیز به زمان و حوزه ای خاص محدود است.
در قانون اساسی تصریح شده که فراخوان نیرو های ارتش و اعلام جنگ از اختیارات قوه ی مقننه است. با این حال، رییس جمهور به عنوان فرمانده ی کل قوا تعیین گردیده و اختیار به رسمیت شناختن دول خارجی و بستن قرار داد ها را دارد. اما برای بستن هر قرار دادی نیز باید دو سوم از آرای موافق را در مجلس سنا کسب نماید. به علاوه، انتصاب دیپلمات های آمریکایی و همین طور بالاترین مقامات سیاسی نیز باید از سوی مجلس سنا مورد تأیید قرار بگیرد.
و شاید مهمترین امر، در عصری که غالب سیاست های خارجی مسلتزم اختصاص دادن مبالغ هنگفتی پول هستند، یکی از شروط الزامی برای کسب کمک های مالی لازم برای هر نوع عملیات در سیاست خارجی، مراجعه ی رییس جمهور به کنگره و کسب نظر موافق آن است.
قوه ی قضاییه در مورد اموری تصمیمگیری می کند که دو قوه ی دیگر قادربه دخالت در آن نیستند. در واقع، دیوان عالی به ندرت پیش آمده که قضایای مربوط به امور خارجه را حل و فصل کند. اما در موارد نادری که این کار را انجام داده- مانند انتقال شهروندان ژاپنی –آمریکاییان به اردوگاه های اقامت اجباری در زمان جنگ جهانی دوم، فسخ پیمان امنیت با تایوان در سال 1979 و بعد ازعادی شدن روابط میان آمریکا و جمهوری خلق چین، و تصمیم گیری در مورد طلب های مالی ایران بعد از بحران گروگان گیری ایرانیان میان سال های 1979 و 1981- عموما ً به تقویت موضع قوه ی مجریه پرداخته است. در غالب مواقع، دیوان عالی از قبول این قبیل پرونده ها سر باز می زند، و ترجیح می دهد حل و فصل آن ها را به "کشمکش" های میان قوه ی مقننه و قوه ی مجریه واگذار نماید. برای مثال، در مورد جنگ اعلام نشده در کره، یا مسائل مختلفی در رابطه با مشروعیت جنگ ویتنام، از صدور هرگونه حکمی خودداری نمود.
در دوران بعد از جنگ سرد، عموما ً این گونه فرض می شودکه موارد اختلاف در امور خارجی میان قوه ی مجریه و قوه ی قضاییه، اتفاق نظر میان دو حزب را خدشه دار می کند، البته این حقیقتی نسبی است. چنان چه مراد از اداره ی دوحزبی این باشد که خط مشی های سیاسی عمده از حمایت هر دو حزب اصلی برخوردار شود، این امرفقط در سال های 1943-50، در زمان دولت های ترومن و روزولت، و باز در سال های 1953-58 و در زمان دولت آیزنهاور، که همکاری نزدیکی میان رییس جمهور و رهبری هر دو حزب در کنگره بر قرار بود، مصداق یافت. جنگ کره در سال های 1950-52، موجب نفاق عمیقی میان دو حزب در کنگره گردید که نتیجتا ً به تضعیف موضع ترومن انجامید، درست همان طور که جنگ ویتنام نیز دولت جانسون را عملا ً فلج کرد.از آن زمان به بعد، اداره ی دوحزبی به صورت ادواری تکرار شده، و در مواردی، مانند موضوع خاور میانه به طور پیوسته ادامه یافته است. اما در برخی موارد، مانند مسئله ی چین، هرگز اتفاق نظر در میان دو حزب نبوده است. در سال های اخیر در مورد تعدادی از مسائل- تجارت، کمک به شوروی سابق و کشور های تازه استقلال یافته ی آن، گسترش ناتو، و نقش آمریکا در بالکان بعد از فروپاشی یوگسلاوی سابق- حمایت سیاسی، ناپایدار و سست بوده است.
مهم است بدانیم که حوزه ی قدرت کنگره را نمی توان فقط بر اساس آرای ثبت شده ی آن ارزیابی کرد. قدرت کنگره، غالبا ً قدرتی بازدارنده است. رییس جمهور همیشه باید واکنش کنگره را مد نظر داشته باشد. بسیار اتفاق می افتد که رییس جمهور از تصمیمی منصرف شود و یا آن را به تعویق بیندازد فقط به این دلیل که به پرداختن بهای آن در مطرح شدن در کنگره و تحریک حمایت مردمی نمی ارزد و یا احتمال دارد مقاصد دیگر دولتی را – داخلی یا خارجی – با اشکال روبرو کند. به عنوان مثال، روند محتاطانه ای که قوه ی مجریه در جریان عادی سازی روابط با ویتنام در پیش گرفت، حاکی از چند دستگی در کنگره بر سر این موضوع بود.
گاهی رؤسای جمهور خطر می کنند و کنگره را در مقابل عمل انجام شده قرار می دهند، مانند معامله ی پرزیدنت روزولت با انگلستان در سال 1940 در جریان مبادله ی 50 ناوشکن برای داشتن پایگاه در مستعمرات انگلیسی واقع در نیمکره ی غربی، برقراری ارتباط نیکسون-کیسینجربا چین در سال های 1971-72، معامله ی گندم با اتحاد شوروی در همان زمان، استقرار ارتش در خلیج فارس درسال های 1990-91 به دستور پرزیدنت بوش، و اقدامات اخیر پرزیدنت کلینتون در هاییتی و بوسنی. در تمام این موارد، رییس جمهور منتظر توافق قبلی کنگره نشده و هر یک از این مسائل موجب بروز بحث های داغی در کنگره گردید. اما از سوی دیگر، رد صریح سیاست های رییس جمهور هم نادر بوده است- مخصوصا ً در مواردی که ارتش آمریکا از قبل در محل استقرار داشته است، مانند مورد هاییتی یا بوسنی.
در قضیه ی عراق، پرزیدنت بوش با اکراه راضی شد که کنگره طی بحث و مذاکرتی در ژانویه 1991 به راه حلی برای اقدام مستقیم نظامی علیه رژیم صدام حسین، برسد. این موضوع بسیار بحث برانگیز بود و به طور مبسوطی در سنا مورد گفتگو قرار گرفت. با این حال، پرزیدنت بوش با وجود آرای موافق ولی اندک در سنا، توانست به مشروعیت قانونی برای اجرای عملیات دزرت استورم یا طوفان صحرا، دست یابد.
رؤسای جمهور با استفاده از مهارت و زیرکی می توانند نقشه های خود را به طور یک جانبه اجرا کنند. اما پیش آمده که برای در جریان قرار ندادن به موقع کنگره، متعاقبا ً مجبور به پرداخت بهای سنگینی شده اند. به طور مثال، هنگامی که پرزیدنت کارتر قانون مناسبات با تایوان را در اوایل سال 1979 برای تأیید به کنگره برد، از آن جا که کنگره را زود ترو به موقع مقتضی در جریان این قانون قرار نداده بود، منجر به این گردید که کنگره قانونی چنان مفصل برای این مقصود تهیه کند که عملا ً عادی شدن روابط با جمهوری خلق چین را کان لم یکن می نمود.
هنگامی که از کنگره صحبت می کنیم، باید بر این نکته تأکید کنیم که کنگره در نظر گاه های خود نهادی یکدست نیست، و فقط گاهی به عنوان یک مجموعه ی یکپارچه عمل می کند. غالبا ً هنگامی که از "کنگره" صحبت ، یا مطالبی در مورد آن خوانده می شود، در واقع یکی از مجلسین است که مورد توجه قرار می گیرد ، یا شاید فقط یکی از کمیسیون ها، یا گاهی معدودی از اعضای مخالف، یا شاید فقط یک عضو از آن.
زمانی که بحث در مورد مسئله ای آغاز می شود، موضع کنگره به ندرت موضعی جامع و منسجم است. گاهیً، سیاست هایی مانند برنامه ی مارشال یا پیمانی که مبنای تشکیل ناتو بود می توانند با انسجام و رأی قاطع و یکپارچه ی کنگره روبرو شوند. غالب اوقات، قوانین با طی کردن مراحل مختلف در کنگره، و با اضافه شدن متمم های مختلف، ممنوعیت ها و دستور العمل ها ، دستخوش تغییرات زیادی می شوند. بحث در مورد "ملت صاحب امتیاز" (MFN) – که در آغاز مقصود از آن اتحاد شوروی و رومانی بود و اکنون در مرکز مناسبات میان چین و آمریکا قرار دارد- از متممی بر قانون تجارت متعلق به سال 1974 منشأ می گیرد که مورد حمایت سناتور هنری جکسون و چارلز ونیک ، عضو مجلس نمایندگان، بود. در پنج سال اول دولت ریگان، بحث جدی سیاست آمریکا در رابطه با نیکاراگوئه و کمک به کونترا ها بر مبنای متممی برای کنترل کمک های مخفیانه بود که ادوارد بولاند ، عضو مجلس نمایندگان، از آن حمایت می کرد. غالبا ً- مثلا ً در مورد مسائل مربوط به حقوق بشر- خط مشی را مجموعه ای از اقدامات فردی و متمم هایی که کنگره در طول سال ها به قوانین افزوده، تشکیل می دهد.
به ندرت اتفاق می افتد که کنگره نظر خود را در مورد مسئله ای مربوط به امور خارجی، که در آن رییس جمهور از مواضعی قوی برخوردار است، تحمیل نماید. احتمال رسیدن به بن بست وجود دارد، اما خطر وتوی رییس جمهور سلاح پرقدرتی است برای وادار کردن کنگره به سازش با او و رسیدن به توافقات مربوطه. برای این که کنگره بتواند وتوی رییس جمهور را رد کند باید دارای دو سوم آرا در مجلس نمایندگان و سنا، به طور جداگانه باشد. در مورد مسئله ای مانند MFN برای چین، خطر وتو و استفاده از آن، موجب شد که مواضع قوه ی مجریه در دولت بوش و در دولت کلینتون، محفوظ بماند. در رآی گیری سال 1986 ، در مورد تحریم اقتصادی آفریقای جنوبی، کنگره موفق شد وتوی رییس جمهور را خنثی کند. اما غالبا ً کنگره مواضع خود را تا حدی پیش می برد که احتیاج به استفاده ی رییس جمهور از وتو نباشد.
بعد از جنگ جهانی دوم، تغییراتی در محدوده ی روابط میان قوه ی مقننه و قوه ی مجریه صورت گرفت.همان طور که قوانین مربوط به سیاست خارجی هر چه بیشتر به کمک های مالی وابستگی می یافت- مخصوصا ً در برنامه ی مارشال و کمک های پولی دیگر- نفوذ مجلس نمایندگان افزایش پیدا می کرد و این گونه کمک ها، طبق قانون اساسی ، باید از سوی مجلس نمایندگان مورد تأیید قرار بگیرند. در طول مراحل شکل گیری سازمان ملل در سال های 1943-45، پرزیدنت روزولت، فرایند مشاوره با رهبران هر دو حزب در هر دو مجلس را بدعت نهاد.
در زمان چهار رییس جمهور بعدی یعنی-ترومن، آیزنهاور، کندی، جانسون- همین فرایند مشورت با هر دو حزب در غالب اهم مسائل مربوط به سیاست خارجی، به اجرا درآمد.
اما ویژگی های این ارتباط، در طول سال های جنگ ویتنام، زمانی که قدرت از نسلی قدیمی تر به نسلی جوان تر منتقل شد، باز دستخوش تغییرات دیگر گردید. جوان تر ها با نظارت شدید کنگره، که توسط رهبران آن و رؤسای کمیسیون های مختلف اعمال می گردید، به مبارزه پرداختند. این موضوع منجر به ضعف رهبران در مطرح کردن منافع اعضای مجلس و یا حتا حزب خود در جلسات مشورت و مذاکره با قوه ی مجریه شد. اعضای جوان تر نفوذ بیشتری یافتند، کمیسیون ها و کمیسیون های فرعی زیادی ایجاد گردید، و راه های آیین نامه ای دیگری برای دستیابی همه ی اعضا به فرایند قانونگذاری تعیین گردید.
این احساس در کنگره به وجود آمده بود که- بعد از حمایت طولانی مدت از جنگ ویتنام و استعفای پرزیدنت نیکسون در پی ماجرای واترگیت- قوه ی مجریه، انحصار یا امتیاز برخورداری از اطلاعات و ضد اطلاعات و بینش سیاستگذاری را در اختیار ندارد. با گسترش کادر کارمندان کنگره، دنیای گسترده ی مغز های متفکر اعضای کنگره، با تنوع نقاط نظر خود، ازبنیاد میراث گرفته، تا موقوفه ی کارنگی برای صلح بین الملل، گروه های حمایت کننده و لابیست ها، احساس کردند که می توانند، مانند قوه ی مجریه، به اطلاعات موثق و معتبر دسترسی داشته باشند.
به طور کلی جوّی حاکی از حزب گرایی و نا هماهنگی بر کنگره مستولی بود. گاهی در نطقه نظر ها، دو دستگی احزاب به چشم می خورد، مانند سیاست های مربوط به آمریکای مرکزی در سال های دهه ی 1980 که دموکرات ها و جمهوریخواهان مواضعی متناقض در مورد ال
سالوادور و کمک های مالی به نیروهای کونترا در نیکاراگوئه داشتند. سایر موارد اختلاف در سال های اخیر، موجب مجادلات زیادی در میان احزاب گردید، مانند کمک به روسیه، بوسنی، گسترش ناتو و تجارت. با این که اختلافات درو ن احزاب و میان آن ها کمتر از آن چه به نظر می رسد وخیم است، موضع گیری های مشترک میان کنگره و رییس جمهور با دشواری های بیشتری همراه است.
در چند سال گذشته، کنگره به طور فزاینده ای کوشش کرده است برای ایجاد توازن در بودجه، از مخارج بکاهد. نه تنها بودجه ی دفاعی، کمک های خارجی و روابط بین المللی کاهش یافته، بلکه به رییس جمهور هم در هزینه کردن اختیار عمل کمتری داده شده است. هر اقدام تازه ای- در حفظ صلح، کمک های مالی در حوادث غیرمترقبه و حمایت از دموکراسی های نوپا- برچسب قیمت خود را دارد و فقط در صورت متوقف کردن برنامه های جاری می توان از بودجه ی آن استفاده کرد. سقف بودجه، جدی گرفته می شود و با وضع قوانین، تدابیر احتیاطی برای جلوگیری از جریان پول از یک بخش سیاستگذاری فدرال به بخش دیگر، اتخاذ شده است. بودجه ی مربوطه به تک تک رخداد ها یا ابتکارات عمل، باید در کنگره گردآوری شود.
گاه به گاه، ممکن است رییس جمهور راهی برای ً اقدام تکی پیدا کند، مانند وام سال 1995 آمریکا به مکزیک، که پرزیدنت کلینتون راه آن را پیدا کرد بدون این که مجبور به کسب تأیید از کنگره باشد . از این طریق دور زدن کنگره احتمال دارد فقط یک بار واقع شود، زیرا کنگره در موارد آتی از چنین امکانی جلوگیری خواهد نمود. با این که نظام بودجه بندی در حال حاضرهمه ی جنبه های مخارج اختیاری را شامل می شود، اما به شدت بیشتری در مورد سیاست خارجی، که حامیانی در داخل کشور ندارد، به کار گرفته شده. گاهی همین موضوع می تواند مشوقی برای رییس جمهور در توجیه روشن تر اهداف خود گردد، اما در مواقعی نیز از پیشبرد اهداف رییس جمهور ممانعت می کند و یا اقدامات او را به تعویق انداخته و تضعیف می نماید. به عنوان مثال، پروژه هایی هستند که هم اکنون با خطر روبرو می باشند ، مانند بدهی های آمریکا به سازمان ملل و یا برخورداری کشور از تسهیلات مؤسسات وام بین المللی.
در پایان این که، نقش کنگره در سیاست خارجی، بستگی زیادی به فضای سیاسی بین المللی دارد. گرایش های فکری تازه ای میان اعضای کنگره به چشم می خورد، که تعریف جدی و موشکافانه ای ازمنافع آمریکا بعد از جنگ سرد دارند. علاوه بر این، کنگره در برابر رخداد های جهانی، رهبری و رهنمود های رییس جمهور، قابلیت کارشناسان و رسانه ها در ارائه ی مسائل با روشنی، و نیز در برابر افکار عمومی، واکنش و تأملات خاص خود را دارد. چنان چه رهبری رییس جمهور با ضعف همراه باشد، افکار عموی حاکی از بی تفاوتی و بی اعتنایی، و کارشناسان دارای اختلافات نظر عمیق باشند، به احتمال قریب به یقین، کنگره هم بازتاب همان شرایط خواهد بود. تاریخ نشان داده که در غالب مواقع، کنگره، خیلی بهتر و یا خیلی بدتر از نظام اجتماعی گسترده تری که بر جامعه حاکم است، عمل ننموده. کنگره هم خود می تواند اسباب تعویق، عدم کارایی، رسیدن به بن بست و حتی حاکمیت غیر عادلانه باشد. خوشبختانه، معمولا ً کنگره جوابگوی موارد دارای فوریت بوده، و در مواقع لازم از بحث علنی و نظارت قوی و شفافیت سیاسی استفاده کرده و درک عمومی از خطرات و امکانات باالقوه ی سیاست های جدید را ارتقا می دهد. شکاکیت کنگره ممکن است به بد بینی فرساینده ای تبدیل گردد؛ و می تواند در عین حال بر مبحث پایان نیافنتی نقش آمریکا در جهان نور تازه ای تابانده و این بحث را با قدرت تمام به جلو ببرد.
|
