کنترل غير نظاميان بر ارتش

Michael F. Cairo

«حتى هنگاميکه لزوم استفاده از نيروى نظامى وجود دارد، در داخل مملکت،... مردم دانا و جسور پيوسته بايد با ديده دقيق و غيور آنرا تحت نظر داشته باشند.»
ساموئل آدامز
قرائت کننده اعلاميه استقلال

ايالات متحده از سال ۱۷۸۹ در جنگهاى طولانى نسبتأ کمى درگير شده است. در نتيجه منافع عمومى آمريکا عمدتأ روى موضوعات داخلى تمرکز يافته، در حاليکه توجه به امور خارجى و دفاع ملى گاه و بيگاه اتفاق افتاده است. بطورکلى، آمارگيرى از افکار عمومى نشان مى دهد که بيشتر آمريکائيان نسبت به مسائل سياست خارجى بى تفاوتند و تنها در زمان بحرانهاى بين المللى علاقه آنها در اين مورد افزايش مى يابد. مع الوصف يکى از انگيزه هاى اصلى در بوجود آوردن ايالات متحده، آنگونه که قانون اساسى بيان مى کند، «تأمين دفاع ملي» است. يک سوم هيجده قوه شمرده شده در فصل ۱ بخش ۸ قانون اساسى ايالات متحده با موضوعات نظامى و سياست خارجى سروکار دارد. تصادفى نيست که بسيارى از موضوعات اوليه نامه هاى فدراليست مربوط به مقررت دفاعى ايالات متحده بود.

در بنا کردن اين دولت جديد ملى، بنيانگذاران آن اهميت تأسيس دولتى که بتواند بخوبى از کشور دفاع کند را دريافته بودند. يک ارتش و سياست خارجى قدرتمند و يکپارچه مستلزم وجود رهبرى اجرائى نيرومند بر ارتش بود. در همان زمان اين نکته را دريافتند که اگر نيروى نظامى بطرز مناسبى کنترل نشود، ممکن است از آن براى بدست گرفتن کنترل دولت و به خطر انداختن دموکراسى استفاده شود. بنيانگذاران آمريکا بدرستى دچار اين ترس بودند که ممکن است از قدرت نظامى سوء استفاده شود، و دلهره آنها بر اين مبنا بود که قدرت اجرائى فراوان مى تواند در طى زمان به ديکتاتورى يا عوام فريبى تنزل يابد. تاريخ به آنها ياد داده بود که اين سوء استفاده کم اتفاق نيفتاده بود. بنابراين به اين باور رسيده بودند که لازم بود نشان دهند که تحت رهبرى قانون اساسى جديد، براى حفاظت از دموکراسى لازم است که ارتش در حيطه قدرت غير نظاميان باشد. در نامه هاى فدراليست شماره ۲۸ الکساندر هاميلتون چنين نوشت:

با احساس آزادى نسبت به همه استدلالهاى ديگر در مورد اين موضوع، اين يک جواب کامل به کسانى است که مى گويند لازم است ماده عجولانه ترى بر عليه نهادهاى نظامى در زمان صلح تصويب شود و آن اينکه تمامى قدرت دولت پيشنهادى در دست نمايندگان مردم قرار مى گيرد. اين يک امر حياتى است، و از آن گذشته اين تنها ضامن مؤثر براى حقوق و مزاياى مردم است که در جامعه مدنى قابل دسترسى است.

بنيان گذاران آمريکا اهميت يک ارتش دائمى براى حفاظت و دفاع را درک مى کردند اما بر اين باور بودند که بايد مراقبتهاى فراوانى در جهت حفظ آزادى و سوء استفاده از قدرت بعمل آيد. چنانکه جيمز مديسون در نامه هاى فدراليست شماره ۴۱ چنين توضيح داد:

امنيت در برابر خطر خارجى يکى از ابتدائى ترين مسائل جامعه مدنى است... ]اما يک[ نيروى دائمى... در همان زمان که يک موضوع لازم است خطرناک نيز مى باشد. در کوچکترين مقياس که بنگريم مزاحمت هاى خود را ببار مى آورد. در مقياسى وسيع، عواقب آن ممکن است مرگبار باشد. در هر مقياسى اين موضوعى است که حزم و احتياط راجع به آن قابل ستايش است. يک ملت دانا همه اين ملاحظات را با هم در نظر مى گيرد. و در همان حال که از روى بى ملاحظگى خود را از هر منبعى که مى تواند براى ايمنى او حياتى باشد محروم نمى کند، همه احتياطهاى لازم براى کاهش لزوم و خطر متوسل شدن به چيزى که نسبت به آزاديهاى او شوم خواهد بود را اعمال خواهد کرد. روشن ترين علامت اين احتياط بر پيشانى قانون اساسى پيشنهادى نقش بسته است. خود اتحاديه، که ضامن پيوستن و امنيت است، هر دستاويزى را مبنى بر اينکه ايجاد ارتش مى تواند خطرناک باشد از بين مى برد.

بنابراين قانون اساسى مسئوليت تشکيل و نگهدارى ارتش – يعنى تأمين بودجه آنرا به کنگره محول مى سازد تا از دادن قدرت بيش از حد به رياست جمهورى جلوگيرى کند علاوه بر آن اين کنگره است و نه مسئول اجرائى، که داراى قدرت اعلان رسمى جنگ است و بدين طريق از اتخاذ تصميمات عجولانه و غير قابل تغيير جلوگيرى مى شود. اگرچه در همان حال قانون اساسى رئيس جمهور را به عنوان فرمانده کل ارتش زمينى و نيروى دريائى و شبه نظاميان ايالتى ايالات متحده معين مى کند و بدين طريق به اين مقام قدرت کافى مى دهد که در برابر حملات خارجى مقاومت کرده و از اين ملت نوپا دفاع کند.

معهذا مانند بسيارى از اصول ديگر قانون اساسى، جزئيات کنترل غير نظاميان اصلأ در قانون اساسى مشخص نشده است. کنترل غير نظامى ارتش در سال ۱۷۸۹ بسيار متفاوت از کنترل غير نظامى امروز بود. در حقيقت بنيان گذاران آمريکا هرگز يک طبقه حرفه اى نظامى را پيش بينى نمى کردند و بنابراين نمى توانستند طبيعت کنترل غير نظامى امروزى را برآورد کنند. متعابقأ کنترل نظامى بر ارتش در آمريکا بصورت رسم و سنت و نيز صورتى از رعايت قانون اساسى در آمده است.

سنت شهروند – سرباز بودن

خود قانون اساسى درباره ايجاد يک نهاد دائمى نظامى سخنى نمى گويد. بنيان گذاران آمريکا با مفهوم خدمت حرفه اى نظام آشنائى نداشتند. آنها خدمت نظامى در زمان جنگ را افتخار از جانب همه شهروندان مى دانستند. در حاليکه جرج واشينگتن برجسته ترين نظامى سياستمدار بود بسيارى از نمايندگان کنوانسيون قانون اساسى در طول انقلاب آمريکا به درجات نظامى قائل شده بودند. در حقيقت اين تصور که بين طبقات غير نظامى ونظامى تفاوتى هست تقريبأ وجود نداشت.

ديدگاه بنيان گذاران اين کشور را مى توان از ماده ۱، قسمت ۶ قانون اساسى دريافت:

هيچ سناتور يا نماينده اى در طول نمايندگى خود نمى تواند به هيچ مقام غير نظامى تحت قدرت ايالات متحده دست يابد، که قبلأ بوجود آمده يا حوزه آن در طول اين مدت گسترش يافته، و هيچ شخصى که در ايالات متحده داراى يک مقام است در خلال تصدى خود نمى تواند عضو هيچ کدام از مجالس باشد.

اين ماده قانونى اين موضوع که اعضاء کنگره همچنين مى توانند در شعب اجرائى يا قضائى خدمت کنند را رد مى کند. اين ماده منعکس کننده اصل مهم قانون اساسى است که قدرتها را از هم تفکيک مى کند، باورى که بر طبق آن هر کدام از شعب دولت بايد از همه شاخه هاى ديگر جدا و مشخص باشند اگرچه در اين قانون و هيچ کجاى ديگر در قانون اساسى سناتورها يا نمايندگان مجلس از منصوب شدن به مقامات نظامى منع نشده اند. از آنجائيکه بنيان گذاران آمريکا بر اين باور بودند که اين افراد لايق ترين اعضاء جامعه آمريکا خواهند بود، چنين فرض کردند که بعضى از آنها طبيعتا در زمانهاى بحران به عنوان فرماندهان نظامى نيز خدمت خواهند کرد. در حقيقت انضمام اين ماده در قانون اساسى بر مبناى اين زمينه مورد پشتيبانى قرار گرفت که پستهاى نظامى يک استثناء هستند. بنيان گذاران آمريکا ارتش را به عنوان يک نهاد غير حرفه اى مى شناختند. اساسا ارتش ترکيبى بود از ارتش پايدار يا شهروندان شبه نظامى، و ارتش پايدار تنها هنگامى جنگ وجود خارجى داشت. همانطور که Elbridge Gerry، يکى از نمايندگان کنوانسيون قانون اساسى در سال ۱۷۸۷ توضيح داد: «ارتشهاى پايدار در زمان صلح با اصول دولتهاى جمهورى همخوانى ندارند و براى آزاديهاى مردم آزاد خطرناک هستند و عمومأ به عوامل مخربى براى تأسيس استبداد تبديل مى شوند.»

بنابراين اصل کنترل غير نظامى در اين ايده متبلور شده که هر شهروند صلاحيتدار مسئول دفاع از مملکت و دفاع از آزادى بوده در صورت لزوم در جنگ شرکت خواهد کرد، با اين تصور، همراه با اين مفهوم که ارتش بايد تجسم اصول آزادى بوده و شرکت شهروندان را در فعاليتهاى نظامى تشويق کند، تنها نيروى نظامى که بنظر بنيان گذاران آمريکا مناسب بود يک نيروى شبهه نظامى متشکل از شهروندان بود که اختلاف بين افسران و افراد وظيفه را به حداقل کاهش مى داد.

بنابراين بنيان گذاران آمريکا پس از جنگ انقلاب ارتش منظم را کاهش داده و براى دفاع از مرزهاى غربى به شبه نظاميان ايالتى متکى بودند. اين چشم پوشيها نشان دهنده ترسهاى دموکراسى آمريکا از نهادهاى ارتشى و عملکرد نظامى است که تا حدى ريشه آن بر مى گردد به خاطرات سلطه نظامى انگليس در طول دوران مستعمراتى. در خلال قرون نوزدهم و بيستم اين ترسها در سياستها و اجتماع آمريکا مجسم مى شد. بنابراين ارثيه فرهنگ ريشه دار آمريکا نسبت به احساسات ضد نظامى همراه با انزواى جغرافيائى آن ميراث کنترل غيرنظامى بر ارتش را بوجود آورده است.

ميراث فرهنگى انگلوساکسون که در آن زمان بر ملت مسلط بود نيز يک دليل ديگر و کلى تر براى اين ناسازگارى با ارتش و نهادهاى ارتش، بخصوص در زمان صلح است. عکس العمل دولت انگليس در دوره کرمول در سالهاى دهه ۱۶۴۰ هنگاميکه ارتش انگليس براى سرکوب مخالفان سياسى وارد کارزار شد در قرن هيجدهم خاطره زنده اى از خود بجاى گذاشته بود. علاوه بر آن يکى از تنشهاى عمده اى که منجر به انقلاب آمريکا شد متمرکز کردن لشکريان انگليسى در خاک آمريکا بدنبال جنگ با فرانسه و سرخپوستان (۶۳-۱۷۵۴) بود. مستعمره نشينان اين اعمال خودسرانه را بر مبناى آنکه با حقوق خود به عنوان افرادى انگليسى در مغايرت مى ديدند، و بر اين مبنا که اين اعمال در خود بريتانياى کبير غير قابل قبول است، رد مى کردند. رفتار هوشيارانه در طول خود انقلاب نيز منعکس مى شد. ژنرال جورج واشنگتن براى اينکه از کنگره سراسرى اجازه بگيرد ماده اى در تأسيس ارتش تصويب کند مجبور بود که کنگره را مطمئن سازد که او از ارتش براى غصب کردن اختيارات خود استفاده نخواهد کرد. بنابراين حتى در گرماگرم نبرد نيز آمريکائيها نسبت به اختيارات نظاميان بدگمان بودند.

عامل جغرافيائى نيز نقش مهمى در رفتار آمريکائيها نسبت به ارتش بازى مى کند. در طول قرن نوزدهم، اقيانوسهاى پهناور بعنوان حفاظى براى شمال قاره آمريکا عمل مى کرد و همسايگان آمريکا يک تهديد جدى براى آن بشمار نمى آمدند. با انزواى خود، ايالات متحده عملأ مصون از تهديدهاى نظامى مهم از جانب اروپا و آسيا بود. منابع طبيعى سرشار در ايالات متحده نيز عملأ آنرا از ساير نقاط دنيا مستقل ساخته بود.

بنابراين در ابتداى حيات جمهورى چهار فرضيه آنچه را که بيشتر آمريکائيها به عنوان کنترل غير نظاميان بر ارتش مى ديدند در چهارچوب خود قرار مى داد. اول آنکه نيروهاى عظيم نظامى بعنوان تهديدى به آزادى نگريسته مى شدند و اين ميراثى بود از تاريخ انگليس و اشغالگرى ارتش آن در دوران مستعمراتى. دوم، نيروهاى وسيع نظامى دموکراسى آمريکا را تهديد مى کردند. اين نظريه مربوط است به ايده آل وجود شهروند – سرباز و ترسهاى بوجود آوردن يک طبقه اشرافى يا خودکامه نظامى. سوم نيروهاى عظيم نظامى تهديدى بودند براى شکوفائى اقتصادى. نگهدارى ارتشهاى بزرگ پايدار بار عظيمى را به اقتصاد نوپاى اين ملت جديد تحميل مى کرد. و سرانجام، نيروهاى بزرگ نظامى صلح را تهديد مى کردند. بنيان گذاران آمريکا اين تصورات ليبرال را که مسابقات تسليحاتى به جنگ منجر مى شود پذيرفته بودند. بنابراين، کنترل غير نظاميان بر ارتش از يک سرى شرايط تاريخى ناشى شده بود و در طول زمان از طريق سنت رسم و باور در انديشه سياسى آمريکائى جاى گرفت.

رؤساى جمهورى اوليه به عنوان فرماندهان نظامي

ماده مربوط به فرمانده کل قوا در قانون اساسى اعلام مى کند که علاوه بر ساير وظايف خود، «رئيس جمهور فرمانده کل نيروى زمينى و نيروى دريائى ايالات متحده و نيروى شبهه نظامى چندين ايالت براى هنگامى است که اين نيروها در ايالات متحده به خدمت نظام فراخوانده مى شوند.» اين ماده در طول تاريخ ايالات متحده يک اصل اساسى بوده و دعوتى دائمى است براى كنترل غير نظاميان بر امور نظامى. همان اصلى که به تدوين کنندگان قانون اساسى اجازه داد که امکان آنرا در نظر بگيرند که سناتورها ممکن است در طول جنگ ژنرال شوند به آنها اجازه داد که يک رئيس جمهور غير نظامى را به عنوان فرمانده کل قوا بشناسند. آنچه که اينجا اهميتى اساسى دارد آن است که خود رئيس جمهور ايالات متحده در همه فعاليتهاى خود مطيع دولت آزاد است و بنابراين کمتر امکان دارد که عمومأ توسط فرماندهى خود بر ارتش براى افزايش قدرتهاى اجرائى خويش استفاده کند.

آن ميزان از قدرتى که بنيان گذاران کشور از رئيس جمهور در اعمال قدرتهاى نظامى خود انتظار داشتند مى تواند در قصور آنها در محدود ساختن اختيارات شخصى رئيس جمهور براى رهبرى سربازان در ميدان جنگ مشاهده شود. مقصود و انتظار در آن زمان آن بود که رئيس جمهور مى تواند و بايد شخصأ فرماندهى ارتش را در ميدان جنگ بعهده بگيرد. در طول قرن نوزدهم رؤساى جمهور در انجام اين کار تأخير نمى کردند. جورج واشنگتن به عنوان اولين رئيس جمهور به روشنى اولين سابقه را در سرکوب «شورش ويسکي» وجود آورد، که يک شورش خشونت آميزدر سال ۱۷۹۹ از جانب کشاورزان پنسيلوانيا بر عليه مالياتهاى غير مستقيم دولتى بود. اگرچه اين شورش کوچک و منحصر به يک منطقه محدود بود، واشنگتن اين خشونت را چيزى کمتر از خرابکارى در امور دولتى نمى دانست، واشنگتن اظهار داشت که اگر شورشيان مقهور نشوند، «ممکن است در اين کشور با تمامى دولت خداحافظى کنيم.» براى نشان دادن اختيارات فدرال واشنگتن چنان نيروى نظامى فراهم کرد که با تمامى ارتش انقلاب کوس برابرى مى زد، و شخصأ ارتش را به طرف پنسيلوانيا رهبرى کرد.

رؤساى جمهورى اوليه راه واشنگتن را ادامه دادند. پرزيدنت جيمز مديسون دفاع از پايتخت را در مقابل نيروهاى انگليس در ۱۸۱۴ طرح و سازماندهى کرد، گرچه اين کار نتيجه اى دربر نداشت. طول جنگ مکزيک و آمريکا در سالهاى دهه ۱۸۴۰ پرزيدنت James K. Polk از اين اختيارات بعنوان فرمانده کل بدين صورت استفاده کرد که شخصأ ارتش آمريکا را در برابر مکزيک رهبرى مى کرد. در حاليکه پولك شخصأ در ميدان جنگ فرماندهى نمى کرد، استراتژيهاى او مبناى فعاليتهاى ارتش بود. در طول قرن نوزدهم، رؤساى جمهور فرماندهى شخصى ارتش را با فرموله کردن استراتژيهاى نظامى و شرکت در مسائل منحصرا نظامى ادامه دادند. برجسته ترين چهره در اعمال اين نوع اختيارات گسترده نظامى پرزيدنت آبراهام لينکلن بود.

لينکلن با شديدترين و جدى ترين تهديداتى روبرو بود که تا بحال دموکراسى آمريکا به خود ديده است. در روياروئى با انفصال ايالتهاى جنوبى و از هم پاشيده شدن اتحاديه آمريکا، براى حفظ کشورلينکلن از قدرتهاى اجرائى خود تا آخرين حد ممکن استفاده کرد. او يک نشست کنگره را از آوريل ۱۸۶۱ به ماه ژوئيه معوق کرد. سپس با تکيه بر قدرت خود به عنوان فرمانده کل، بدون اجازه كنگره نيروهاى شبه نظامى را گرد هم آورد و ارتش و نيروى دريائى را وسعت بخشيد و سپس داوطلبان را به خدمت فراخواند و بدون تخصيص بودجه از طرف کنگره اموال عمومى را خرج کرد. اين ماده را که نمى توان کسى را بدون حکم دادگاه توقيف کرد معوق ساخت و راه دريائى نيروهاى کنفدراسيون را با ناوگان خود مسدود کرد. او در ژوئيه به کنگره چنين گفت:

راهى نمانده بود بجز استفاده از قدرت جنگى ]قوه اجرائي[ دولت، و مقاومت در برابر قدرتى که براى انهدام آن بوجود آمده بود، با استفاده از قدرت حفظ آن... به اين اقدامات چه دقيقا قانونى بودند چه نبودند؛ مبادرت شد که خطرهائى نيز دربر داشت، و دليل آن تصور خواست عمومى و لزوم اقدام عمومى بود، با اين اعتماد که آن موقع مثل حالا، کنگره و نه رئيس قوه مجريه صاحب اين اختيارات است. اما خود قانون اساسى در اين مورد که چه نهاد يا شخصى اين قدرت را اعمال مى کند ساکت است، و همانطور که اين ماده به وضوح براى يک وضع خطرناک فورى وضع شده، نمى توان باور کرد که تدوين کنندگان قانون اساسى اين منظور را داشتند که درهر صورتى خطر همچنان ادامه يابد، تا آنکه کنگره تشكيل جلسه دهد؛ همين گرد هم آئى که مى توانست توسط شورش از آن جلوگيرى شود همانگونه که در اين مورد اين خيال وجود داشت... با عميق ترين تأثرات بود که رئيس هيئت اجرائى دريافت که وظيفه اعمال قدرت جنگى بر دوش او است و اين وضعيت براى دفاع از دولت به او تحميل شد.

اما عملأ قدرت لينلکن در اينجا متوقف نشد. در بهار ۱۸۶۲، لينکلن در رهبرى ارتشهاى اتحاديه شرکت کرد. او شخصأ نقشه عملياتى را مشخص کرد و حرکت سربازان را از طريق فرامين اجرائى جنگى راهنمايى کرد. با اين حال لينکلن آخرين رئيس جمهورى بود که چنين مستقيم در تنظيم جزئيات سياستهاى نظامى درگير بود.

استفاده لينکلن از قدرت خود به عنوان فرمانده کل قوا کمک کرد که موقعيت رئيس جمهور بعنوان رئيس نيروهاى نظامى کشور تثبيت شود. در حقيقت در خلال قرن نوزدهم، مانند قرن هجدهم،خط واضح و مشخصى بين شايستگى سياسى و نظامى وجود نداشت. بيشتر سياستمداران قدرت فرماندهى نظامى داشتند و اعمال اختيارات جنگى توسط رئيس جمهور مشکلاتى به بار مى آورد زيرا شايد با وجود قدرتهاى فراوانى که لينکلن اختيار کرده بود، رؤساى جمهور به محدوديتهاى کلى قانون اساسى نسبت به اختيارات خود همچنان احترام مى گذاشتند. در طول اين مدت، يک سلسله مراتب روشن سياسى – نظامى سر بر آورد: رئيس جمهور در رأس قرار داشت و همراه وزراى جنگ و نيروى دريائى فرامين مستقيم را به فرماندهان جبهه صادر ميکرد. بنابراين مسئوليت هاى سياسى و نظامى مخلوط باقى ماند. رئيس جمهور اغلب تجربه قبلى نظامى داشت و ژنرالها در سياست درگير مى شدند. در پايان قرن نوزدهم و آغاز قرن بيستم، ادامه دادن ترکيب فرمانده نظامى / رئيس جمهور مشکل تر شده بود. پيشرفت تکنولوژى جديد، تخصص نظامى و ظهور ايالات متحده در صحنه بين المللى رابطه بين سياستمداران و فرماندهان نظامى را تغيير داده است. هنوز هم اصل پر قدرت قبول کنترل نهاد غير نظامى که در قرن نوزدهم بوجود آمده در جهت ريشه دار ساختن اين سنت عمل کرده و آنرا به قرن بيستم منتقل کرده، گرچه فرم آن تا حدى تغيير کرده است.

تغيير تعادل در قرن بيستم

قرن بيستم با خود جنگ عمده اى را به همراه آورد، هنگاميکه وودرو ويلسون در سال ۱۹۱۲ به عنوان رئيس جمهور انتخاب شد، هدفهاى ايالات متحده بطور عمده اى داخلى بودند. هنگاميکه در سال ۱۹۱۴ در اروپا جنگ درگرفت ويلسون بى طرفى را براى ايالات متحده اختيار کرد. اگرچه حملات خصمانه به منافع اقتصادى آمريکا وحقوق بى طرفى آن عاقبت ويلسون را وادار کرد که از کنگره بخواهد بر عليه آلمان اعلان جنگ دهد.

بدنبال جنگ اول جهانى ويلسون در گرفتن تأئيد سنا براى معاهده اتحاديه ملل شکست خورد وايالات متحده را در انزواى خود فرو برد. رؤساى جمهورى بعدى با بى ميلى کنگره در دخالت در امور بين المللى مواجه بودند در سالهاي۱۹۳۰- ۱۹۲۹ کنگره يک سرى تعرفه هاى بالا را تصويب کردکه نقطه اوج آن قانون تعرفه Smoot-Hawley بود. منظور از اين تعرفه ها حفاظت از اقتصاد آمريکا در برابر دخالتهاى خارجى بود و بيش از پيش ايالات متحده را منزوى ساخت. در سالهاى ۱۹۳۵، ۱۹۳۶و ۱۹۳۷، کنگره يک سرى قوانين بى طرفى را تصويب کرد که هدف از آن تضمين اين مسئله بود که ايالات متحده يکبار ديگر در جنگ اروپائى درگير نشود.

اوج اين انزوا در طول زمامدارى فرانکلين روزولت پيش آمد. روزولت که با بحران کسادى بزرگ (Great Depression) روبرو بود از حدود سال ۱۹۳۵ از بى طرفى آمريکا حمايت کرد و بر بحران اولويتهاى داخلى بر سياست خارجى تأکيد نمود. تنها در سالهاى آخر دهه ۱۹۳۰ بود که روزولت به تدريج اهميت وارد شدن آمريکا به مسائل اروپا را دريافت. جالب آنکه همان دادگاه عالى محافظه کارى که قصد داشت سياستهاى رفرم اقتصادى «برنامه جديد» روزولت را در حوزه داخلى محدود کند سرانجام نقش رياست جمهورى را به عنوان بازيگر اصلى در امور خارجى تثبيت کرد و کنترل و خط دهى رئيس جمهور را در ارتش تقويت نمود. در پرونده ايالات متحده عليه شرکت Curtiss-Wright دادگاه عالى يک خط اساسى و مشخص بين قدرتهاى رياست جمهور در امور داخلى و خارجى رسم کرد، و اين مسئله را تأکيد نمود که رئيس جمهور «تنها ارگان دولت فدرال در زمينه روابط خارجى است ونيروئى كه به عنوان مبنا براى اقدام به قانون كنگره نياز ندارد.» چنين استدلال کرد که ذات اختيارات رئيس جمهور در امور خارجى مشروعيت خود را از قانون اساسى، تاريخ و ضروريات فعلى کسب مى کند.

در زمانيکه دستگاه اجرائى روزولت با مسائل خارجى درگير شد و همزمان ابرهاى جنگ آسمان اروپا را پوشاند، دنيا تغييرات زيادى يافته بود. اول آنکه انقلاب صنعتى اين مسئله را براى هر رئيس جمهور مشکل ساخته بود که بطور کامل در طبيعت و استراتژيهاى جنگ داراى تبحر باشند. ثانيأ جنگ دوم يک درگيرى جهانى بود. اين عوامل با ايده راهنمائى روزبروز ارتش در طول جنگ و پس از آن سازگار نبود. با اين وصف امروزه رئيس جمهور و همکاران او از جمله وزير دفاع، عمدتأ غير نظامى هستند و بطور کامل کنترل نهاد نظامى کشور را بر عهده دارند. همچنين بايد توجه کرد که «قدرت پول» ناشى از قانون اساسى – اين حقيقت که کنگره آمريکا تمامى پول ارتش را تأمين مى کند – سناتورها و نمايندگان کنگره را قادر مى سازد در صورتيکه مايل باشند وقت خود را بر اين موضوع گذاشته و نفوذ و کنترل خود را اعمال کنند.

پيدايش جنگ سرد در سال ۱۹۴۵ به معناى پايان کامل گوشه نشينى سنتى آمريکا و وارد ساختن ايالات متحده به رهبرى امور جهانى بود. پس از آنکه تعداد بسيارى از سربازان از جنگ دوم جهانى خود بازگشتند، بسيارى از آنها نقشهائى را در پستهاى غير نظامى، دولتى، زندگى دانشگاهى، و مشاغل بعهده گرفتند و براى اولين بار روابط زيادى بين خدمات نظامى، شرکتهاى آمريکائى، و ساير بخشهاى زندگى بوجود آوردند. نيروهاى نظامى که قبلأ تا حدى در جامعه آمريکا در انزوا بودند اکنون تا حد بسيار زيادى در جامعه داخل شده بودند. اين تغئير به تحولات بسيار مهمى در رفتار عموم و افراد نخبه نسبت به ارتش منجر شد. ترس از ارتش که در قرن نوزدهم همه جا غالب بود عمدتأ جاى خود را در دوره جنگ سرد به درک و قدردانى از نقش نيروى نظامى آمريکا در سياستهاى خارجى اين کشور داده بود.

ترکيب پيشرفتهاى تکنولوژى و ورود آمريکا به امور جهانى مستلزم مؤسسات جديد دولتى براى کنترل، سازماندهى، و رديابى فعاليتهاى نيروها و سازمانهاى نظامى شد. قانون امنيت ملى مصوب ۱۹۴۷ و ۱۹۴۹ با تأسيس ستاد مشترک ارتش و وزارت دفاع کنترل متمرکز بيشترى را در اين مورد بوجود آورد. دفتر مقام وزير دفاع که عضوى از کابينه بود و به رئيس جمهور گزارش ميداد، بزودى تبديل به حلقه ارتباطى بين ارتش و فرماندهى غير نظامى آن شد. قانون تجديد سازمان دفاعى مصوب ۱۹۵۸ قدرت وزير دفاع را تقويت کرد، و نفوذ پر قدرت رابرت مک نامارا در مدتى که در اين شغل بود در سالهاى ۱۹۶۰ قدرت و اختيارات مقام وزير دفاع را استحکام بخشيد. نتيجه اين اختيارات در شرايط جديد حفظ قدرت رياست جمهورى در امور نظامى بود. در طول جنگ سرد اختيارات استراتژيک همچنان در دست رئيس جمهور بود. قوه مجريه، از طرف شوراى امنيت ملى در کاخ سفيد و وزير دفاع در مسائلى از قبيل سطح نيروها، تهيه و آرايش سلاحها، و استفاده از نيرو اختيارات بسيار مهمى را اعمال مى کرد.

ناکامى نيروهاى نظامى آمريکا در جنگ ويتنام در جهت رسيدن به اهداف فورى خود منجر به کاهش قدرت و اختيارات نظاميان حرفه اى در برابر اختيارات غير نظامى شد. يکبار ديگر بسيارى از آمريکائيها اعتماد خود را به راه حلها و انتخاب هاى نظامى از دست دادند. حتى در خود ارتش نيز احتياطهاى بيشترى براى تعهدات نظامى و بکارگيرى نيروى ارتش پيش آمد. از سالهاى دهه ۱۹۷۰ بسيارى از رهبران نظامى تمايلى به استفاده از زور نداشته و چنين استدلال مى کنند که استفاده محدود از نيروئى نظامى براى مقاصد سياسى و بدون داشتن هدفى روشن و مشخص به شکست منجر خواهد شد.

اين عدم تمايل از دو منبع ريشه مى گيرد اول ناکامى در ويتنام که با خود «عارضه» پس از ويتنام را بهمراه آورد. رؤساى جمهور، رهبران نظامى، کنگره، و افکار عمومى همگى بدگمانى خود را درباره توانائى قدرت در رسيدن به اهداف آمريکا بيان کرد. دوم، کنگره با قاطعيت بر اختيارات خود بر کنترل رئيس جمهور در استفاده از نيروى نظامى که ايالات متحده را به جنگ ويتنام کشانده بود تأکيد کرد. در سال ۱۹۷۳ کنگره قانون اختيارات جنگى را که پرزيدنت نيکسون وتو کرده بود مجددأ تصويب کرد. هدف اين قانون محدود ساختن قدرت رئيس جمهور در متعهد ساختن نيروهاى نظامى در خارج بدون تصويب کنگره بود. بر طبق اين قانون هدف آن عبارت بود از «اجراى منظور تدوين کنندگان قانون اساسى... و تضمين اين که قضاوت دسته جمعى کنگره و رئيس جمهور با هم در مورد نيروهاى مسلح ايالات متحده ]در مورد جنگهاى خارجي[ قابل اجرا است». منظور از اين قانون جبران افزايش قدرتهاى جنگى رئيس جمهور توسط ملزم کردن او به مشورت با کنگره و گزارش به آن، و طرح ريزى عمليات کنگره در جهت محدود کردن قدرت هاى جنگى رئيس جمهور بود.

با وجود اين اقدامات قانون اختيارات جنگى به علت عدم تمايل کنگره به استفاده از آن و ادعاهاى رئيس جمهورى که اين قانون با قانون اساسى مطابقت ندارد عمدتأ به صورت سمبوليک باقى مانده است. در حقيقت اين قانون ممکن است اختيارات رئيس جمهور را با اين عنوان که بعد از استفاده از نيروها بايد تصويب کنگره را کسب کند افزايش هم داده باشد.

عمومأ در طول قرن بيستم کنترل غير نظاميان بر ارتش، چه از جانب رئيس جمهور و چه کنگره افزايش يافته و بطرز گسترده ترى در دولت و جامعه آمريکا نهادينه شده است. افزايش روز افزون سلاحها نيز الزامأ اين روند را در جهت فراندهى و کنترل بيشتر غير نظاميان بر نيروها و سازمانهاى نظامى افزايش داده است.

محدوديتهاى توصيه نظامي

همانطور که ايالات متحده بقرن جديد پا ميگذارد، محتمل ترين مسئله آن نيست که آيا بايد نظاميان حرفه اى ناديده گرفته شوند يا به هر صورتى با کنترل غير نظاميان مخالفت کنند بلکه مسئله آن است که رهبران سياسى ممکن است داراى آن خبرگى ناشى از زمينه و تجربه نباشند که با مسائل پيچيده و خطرناک قرن بيست و يکم روبرو شوند. مسئله مهم براى رهبرى غير نظامى کار مؤثر با نظاميان حرفه اى در جهت تضمين اين نکته است که رئيس جمهور و همکاران او به نکات فنى دقيق و اطلاعات لازم که مستلزم تصميم گيرى مؤثر است دسترسى داشته باشند.

طبيعت و دامنه نفوذ نظاميان در سياستهاى خارجى و دفاعى آمريکا در طول تاريخ اين كشور نوسانهاى زيادى داشته است. نفوذ نظاميان بستگى دارد به چند عامل از جمله تصور عموم از تهديدها و ساختارهاى نظامى و نقشهائى که در قانون و سنت بوجود آمده است. ارتش آمريکا به خودى خود وجود يکپارچه اى نيست، بلکه اکنون بهترين راهى که مى توان نقش رهبران نظامى را در دموکراسى آمريکا تعريف کرد آنست که بگوئيم نظاميان مشاوران خبره اى هستند همانگونه که ژنرال Matthew Ridgway فرمانده ارشد آمريکائى در جنگ دوم جهانى و جنگ کره توضيح داده:
مشاور نظامى بايد مشورتهاى شايسته و حرفه اى خود را بر مبناى جنبه هاى نظامى برنامه هاى مرجوع شده به او ارائه دهد، و اين مشورتها بايد بر پايه برآوردهاى بى باکانه، صادقانه، و عملى او از منافع ملى و بدون توجه به سياست هيئت اجرائى در هر زمان بخصوص باشد. او بايد مشورتهاى خود را بر جنبه هاى اساسى نظامى محدود کند.

بطور خلاصه يک افسر حرفه اى بايد در گرفتن تصميمات درباره مؤثرترين راه استفاده از نيروها خبره باشد و در موارد ديگر او به غير نظاميان تسليم شود بنابراين قانون اساسى ايالات متحده و سنت آمريکا اختيارات ارتش را در نقشهاى اجرائى و جهت دهى روندهاى سياسى محدود کرده است.

در حاليکه آمريکا وارد قرن بيست و يکم مى شود از رهبران نظامى پرسيده نمى شود که چه هنگام و چگونه جنگ را شروع کنند. براى آنها سوال بسيار محدودترى مطرح مى کنند: چگونه ارتش مى تواند در يک زمان بخصوص و براى بدست آوردن يک هدف استراتژيک به بهترين نحوى مورد استفاده قرار گيرد؟ در سال ۱۹۸۳ رونالد ريگان از ارتش نپرسيد که آيا نيروهاى ايالات متحده بايد وارد گرانادا شوند و موقعيت متزلزل آنجا را تثبيت کنند، بلکه سئوال آن بود که چگونه مى توان اين مأموريت را انجام داد. رؤساى جمهور بوش و کلينتون نيز از رهبران نظامى نپرسيدند که آيا بايد عراق را از کويت بيرون کرد يا آلبانيائيهاى داراى تبار کوسوو را در برابر صربها حفظ کرد آنها تنها پرسيدند چگونه مى توان به سرعت و با حداقل تلفات به اين اهداف نائل شد. بنابراين رسم، سنت، و اقدامات قانونى با هم ترکيب شده اند تا بطور مؤثر کنترل غير نظاميان بر امور ارتشى را در سياستها و جامعه آمريکا اعمال کنند.

تجربه آمريکا مى تواند درسهاى گرانبهائى به کشورهائى بدهد که با دشواريهاى مربوط به ظهور يک دموکراسى دست به گريبانند. شايد واضح ترين اين چالشها تهديد نظاميان بر قبضه قدرت باشد. دو اصل مهم وجود دارد كه کنترل غير نظاميان را تقويت کند. اول يک دموکراسى نوپا بايد سعى کند که پايه هاى قانون اساسى خود را بر مبناى کنترل غير نظاميان برارتش بنا کند. با وجود بعضى از ابهامات قانون اساسى، ايالات متحده قدرت نظامى را بين شاخه هاى قضائى و اجرائى تقسيم مى کند و هدف از اين تقسيم جلوگيرى از سوء استفاده از قدرت بوده است. همچنين قانون اساسى به روشنى موقعيت رئيس جمهور را به عنوان يک رهبر محبوب منتخب غير نظامى و فرمانده کل قواى مسلح مشخص مى کند. عنصر اساسى در اينجا اين است که قدرتهاى رئيس جمهور بطور کلى تعريف و محدود شده اند، و کنگره، دادگاههاى آمريکا، و هيئتهاى منتخبه داراى قدرتهاى فراوانى هستند. بنابراين فرماندهى رئيس جمهور بر ارتش به فرماندهى بر بخشهاى ديگر منتهى نمى شود. وضعيت عمدتأ غير نظامى رئيس جمهور در طول تاريخ کشور شکل گرفته است. تنها چهار رئيس جمهور – واشنگتن – جکسون، گرانت، و آيزنهاور – قبل از نائل شدن به مقام رياست جمهورى داراى مقام نظامى مهمى بوده اند. همه آنها لزوم جدا و مشخص نگهداشتن عملکردهاى سياسى و نظامى را درک مى کردند. ژنرال دوايت آيزنهاور اين اصل را تا آنجا نگاهداشت که در طول جنگ دوم جهانى هنگاميکه فرمانده نيروهاى متفقين در اروپا بود از رأى دادن خوددارى کرد.

دومين اصل کليدى ارتش را ملزم مى سازد که در يک نقش اجرائى، و نه در جهت تعيين سياست خدمت کند. خوددارى آيزنهاور به رأى دادن در خلال مدتى که در ارتش بود نماينده اين باور است که تصميمات نظامى نبايد تحت تأثير تصميمات سياسى قرار گيرد. ژنرالها نبايد در جريانات تصميم گيرى سياسى درگير شوند. بجاى آن بايد مشورتهاى مربوط به استفاده از نيروى نظامى را در راستاى رسيدن به هدفهاى سياستگذاران عرضه کنند و تا آنجا که ممکن است در جهت موفقيت اقدامات نظامى بکوشند. اين مسئله که آيا انتخاب راه حل نظامى بايد دنبال شود يا نه، بايد به رهبران سياسى واگذار گردد. نائل شدن به اصل دوم بسيار مشکل تر است تا حفاظتهاى مربوط به قانون اساسى. در حاليکه يک قانون اساسى مدون که به صراحت تقسيم متناسب نيروها را بين رهبران نظامى و سياسى مشخص مى کند اولين قدم عالى در اين راه است، مسئله اصلى قانع کردن ارتش است که نقش او اطاعت است. مانع عمده بر سر راه کنترل نظاميان بر ارتش اغلب فرهنگى است که به نظاميان فروشکوه فراوانى بخشيده است. مبارزه با اين فرهنگ مشکل است اما اگر بنا باشد که ارتش تحت کنترل غير نظاميان در آيد الزام آور مى باشد. اين کار مستلزم زمان و آموزش است. مسلمأ اگر رهبرى غير نظامى با آراى عمومى انتخاب شده باشد، مشروعى او در چشم مردم به کنترل ارتش کمک مى کند. اين يک وظيفه مشکل است اما سخت تر از ساختن يک دولت سالم و آزاد نيست. بايد اين مسئله روشن شود که ارتشى که خود را تنها به عنوان يکى از عناصر جامعه آزاد مى شناسد قدرتمندتر خواهد بود نه ضعيف تر و در نتيجه اعمال آن تا حد بيشترى منعکس کننده حاکميت مردمى است که به آن خدمت مى کنند.

براى مطالعه بيشتر

Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common Defense. (Yale University Press, 1990)

Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States. (Cornell University Press, 1992)

Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-Military Relations. (American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977)

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. (Vintage Books, 1964)

Morris Janowitz, The Professional Soldier. (Free Press, 1980)

Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the Military in American Foreign Policy. (Doubleday, 1954)

Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. (Perennial Library, 1973)

درباره نويسنده:
Michael F. Cairo در سال ۱۹۹۹ دکتراى خود را از دانشکده ويرجينيا دريافت کرده است. او در دانشگاه مشترک المنافع ويرجينيا و دانشگاه ايلينوى جنوبى تدريس کرده و فعلا مشغول تدريس در دانشگاه ويسکانسين – استيونز پوينت است. مواد مورد علاقه و تحقيق او بيشتر درباره سياست خارجى آمريکا و روند سياست خارجى است.

صفحه اول