فدرالسيم و دموکراسي

David J. Bodenhamer

«دولتهاى فدرال و ايالتى در حقيقت چيزى نيستند جز کارگزاران و هيئتهاى امناى مردم که طبق قانون داراى قدرتهاى مختلفى هستند و براى انجام وظايف گوناگون طرح شده اند.»
جيمز مديسون
نامه هاى فدراليست، شماره ۶

رقابتهاى انتخاباتى رياست جمهورى سال ۲۰۰۰ يکى از فشرده ترين -- و گيج کننده ترين-- انتخابت در تاريخ آمريکا بود. تا يک ماه پس از اخذ آراء معلوم نبود که کانديداى جمهوريخواه جرج دبليو بوش عنوان چهل و سومين رئيس جمهور مملکت را به خود اختصاص ميدهد. در طول اين زمان جهان ناظر جنگ بر سر آراء فلوريدا بود که به طور مداوم از دادگاههاى محلى به دادگاههاى ايالتى و فدرال مى رفت و بر مى گشت تا آنکه تصميم دادگاه عالى قضيه را فيصله داد. آنچه که بسيارى از ناظران را مبهوت کرده بود اين بود که چگونه استانداردهاى اخذ رأى درمناطق مختلف تا چه اندازه متفاوت است و چگونه مقامات محلى مى توانند چنين نقش مهمى را در انتخابات ملى داشته باشند.

ممکن است شهروندان آمريکا نيز شگفت زده شده باشند که از ايالت تا ايالت اخذ آراء تا چه اندازه متفاوت است، اما اقدامات و واکنشهاى دولتهاى محلى، ايالتى، و ملى به ندرت غير عادى به نظر مى رسيد. هر چند روز يکبار مردم عادى ايالات متحده با قوانين يا اعمالى مواجه مى شوند که مربوط به هر سه شاخه دولت است. منطقه بندى شهرها، كنترل ترافيک، اقدامات بهداشتى در مناطق، مديريت هاى آموزشى، ترميم آسفالت خيابانها و صد نوع خدمات ديگر همه در اصل تحت نظر و اداره مقامات محلى است که به نمايندگى از طرف ايالت عمل مى کنند. دولت ايالتى قسمت اعظم سياست هاى آموزشى، مبارزه با جرائم، مقررات شغلى و تخصصى، بهداشت عمومى و بسيارى از امور مهم ديگر را در کنترل خود دارد. و اعمال دولت ملى از دفاع و امور خارجى گرفته تا سياست هاى اقتصادى و پولى و اصلاح برنامه هاى رفاهى – بدليل اثرات عميق آنها، هر روزه قسمت عمده اخبار روزانه را تشکيل ميدهد.

اگرچه، در آن زمان عده کمى به اين موضوع توجه کردند، اما نمايش آخرين انتخابات رياست جمهورى و نمايش هاى بيشمار کم اهميت تر از آن در زندگى روزمره در صحنه اى بازى مى شود که توسط تدوين کنندگان قانون اساسى ايالات متحده در بيش از ۲۰۰ سال قبل آماده شده است. بعنوان افرادى مهاجرنشين، بنيانگذاران آمريکا هنگامى که تحت فرمان و اختيار تحميل شده از طرف دولت سلطنتى بريتانيا قرار داشتند که از آنسوى درياها اعمال مى شد از اين موضوع بسيار رنجيده خاطر بودند و در نتيجه قدرت متمرکز را بعنوان تهديدى براى حقوق و آزاديهاى خود تلقى مى کردند. در نتيجه مسئله مهمى که در همآيش قانون اساسى در ۱۷۸۷ در فيلادلفيا با آن روبرو بودند آن بود که چگونه قدرت دولت مرکزى را محدود سازند، ولى آنقدر اختيار داشته باشد که بتواند از منافع ملى حفاظت نمايد. تقسيم قدرت بين دو سطح دولت – ملى و ايالتى – يکى از راه حل هائى بود که بنظر آنها رسيد. سيستم تقسيم قدرت يا فدراليسم نه تنها بطرز گسترده اى در ميان تئورى هاى سياسى بعنوان ارائه يک دستاورد منحصر بفرد آمريکائى در جهت نقش دولت شناخته شده بلکه خود قسمتى از نبوغ بکار رفته در سيستم قانون اساسى آمريکاست.

تعريف فدراليسم

فدراليسم سيستمى از قدرت تقسيم شده بين دو دولت يا بيشتر است که بر يک ملت و يک منطقه جغرافيائى حکومت مى کنند. سيستم هاى تک دولتى، که تاکنون معمول ترين فرم را در دنيا تشکيل داده اند، تنها داراى يک منبع قدرتمند که همان دولت مرکزى يا ملى است ميباشند. هر چند دموکراسى مى تواند در هر دو سيستم شکوفا شود، تفاوت بين اين دو نوع دولت، واقعى و مهم است. براى مثال، بريتانياى کبير يک دولت واحد دارد. پارلمان اين کشور نسبت به هر چيزى که درداخل انگلستان روى دهد داراى اختيار کامل است. حتى اگر اين دولت براى موضوعات محلى قدرت خود را به ديگران تفويض کند، هنوز هم پارلمان مى تواند مقرر سازد که شهرها يا بخش ها آنچه را انجام دهند که بنظر مجلس مناسب است، مجلس حتى مى تواند بدلخواه اين واحدها را منحل کرده يا مرزهاى آنها را تغيير دهد.

در ايالات متحده، وضع بکلى متفاوت است. قوانين وضع شده از طرف دولت ملى که محل آن در واشينگتن دى سى است نسبت به هر فردى که در داخل مرزهاى ملى زندگى مى كند نافذ است، در حاليکه قوانين هر کدام از ۵۰ ايالت تنها در مورد ساکنان آن ايالات صدق مى کند. طبق قانون اساسى ايالات متحده، کنگره قادر نيست هيچ ايالتى را منحل کند و همينطور ايالات هم نمى توانند قدرت هاى انحصارى تفويض شده به دولت ملى را در دست گيرند. در حقيقت بر طبق سيستم فدرال آمريکا، قانون اساسى ايالات متحده منبع قدرت براى هم دولت هاى ايالتى و هم دولت ملى است. اين سند، به نوبه خود منعکس کننده اراده مردم آمريکا، يعنى قدرت نهايى در دموکراسى است.

در يک حکومت فدرال، دولت مرکزى داراى قدرت هاى مشخص و تعريف شده است و در امور خارجى داراى اختيار کامل است. اعمال قدرت در امور داخلى پيچيده تر است. طبق قانون اساسى، دولت ايالات متحده قدرتهاى انحصارى از جمله در تنظيم تجارت خارجى و بين ايالات، چاپ اسکناس، قبول تابعيت مهاجرين خارجى، نگهدارى ارتش يا نيروى دريائى را در دست دارد.
دولت ايالات متحده نوعى وضعيت جمهورى را براى همه ايالات تضمين مى کند. در نتيجه اين اطمينان وجود دارد که هيچ ايالتى، مثلا پادشاهى بوجود نمى آورد. اين حوزه هاست که در آن منافع ملى به روشنى بر منافع ايالات ترجيح دارد و بطور روشن و مشخص در اختيار دولت ملى قرار دارند. دولت ملى همچنين داراى اختيار قضائى براى حل دعاوى بين دو ايالت يا بيشتر و بين شهروندان ايالات مختلف است.

هر چند، در حوزه هاى ديگر سياست داخلى، ممکن است دولت مرکزى و دولت هاى ايالتى منافع يا احتياجات متوازى يا مشترک داشته باشند. در چنين مواردى ممکن است بطور همزمان هم از طرف دولت مرکزى و هم از سوى دولت هاى ايالتى اعمال قدرت شود: از جمله مثالهاى مهم در اين مورد قدرت اخذ ماليات است. و در مواردى که قانون اساسى در مورد قدرت ملى ساکت است، ايالات مى توانند خود وارد عمل شوند بشرط آنکه با قدرت هاى قانونى دولت مرکزى در اين گونه موارد متعارض نباشد. در مورد مسائل بزرگ و با اهميت که بر زندگى روزانه شهروندان تأثير دارد – از قبيل آموزش، جرائم و مجازات آن، بهداشت و امنيت – قانون اساسى از تفويض مستقيم قدرت کوتاهى کرده است. بر طبق اصول جمهورى که راهنماى نسل بنيانگذاران آمريکا بود، بخصوص تئورى هاى جان لاک، مردم اين قدرت ها را براى خود محفوظ داشتند، که از طريق قوانين اساسى مختلف ايالتى آنرا به ايالات تفويض کرده اند.

تدوين کنندگان قانون اساسى وجود تعارض بالقوه بين دو سطح دولت و بخصوص در استفاده از قدرتهاى برابر را تشخيص دادند و براى احتراز از آن چند سياست اتخاذ کردند. اول آنکه قانون اساسى ايالات متحده مقدم بر قوانين اساسى ايالات است، وضعيتى که از طريق دادگاههاى فدرال قابل تنفيذ است. اين قانون شامل ماده اى است که اعلام ميدارد هنگاميکه استفاده از قدرتهاى قانون اساسى با اعمال قانونى ايالات در تعارض است، اين اقدامات دولت ملى است که داراى برترى است. اين سند همچنين بروشنى مانع آن است که ايالت ها قدرتهاى ويژه اى را که به دولت مرکزى اعطا شده اعمال کنند. و بعنوان قسمتى از مبارزات در جهت تصويب قانون اساسى، تدوين کنندگان اين قانون موافقت کردند که از اعلاميه حقوق مدنى، يعنى ده اصلاحيه اول حمايت کنند که دولت ملى را از دخالت در آزاديهاى فردى باز مى داشت. قانون اساسى مقررات پايه اى براى تنظيم روابط بين ايالات را با تعيين وظايف دوگانه اى نهاد که ايالات نسبت به هم موظف به انجام آن بودند و قرار شد هر ايالت جديدى وارد اين اتحاديه شد با ايالتهاى اصلى داراى حقوق مساوى باشد. سرانجام آنکه همه ايالات در خود دولت ملى يعنى سنا که مجلس اعلاى کنگره محسوب مى شود داراى نمايندگان مساوى هستند. از طريق همه اين راهها بنيانگزاران آمريکا در پى آن بودند که اختلاف بين دولتها در ايالات متحده را به حداقل برساند.

ابداع فدراليسم از طرف آمريکائيها بر مبناى مفهوم جديدى از حاکميت بر خود قرار داشت، حاکميتى که به معنى قدرت نهايى دولت محسوب مى شد. در تئورى سياسى انگليسى و اروپائى، حاکميت يگانه و غير قابل تقسيم بود. مع الوصف، در طول بحرانهايى که در دوره حاکميت بريتانياى کبير پيش آمد وزمان آن قبل از جدايى آمريکا از اين کشور در ۱۷۷۶ بود، مهاجرنشينها چنين استدلال کرده بودند که در حاليکه پارلمان انگليس همه موضوعات مربوط به امپراطورى را به عنوان يک امر واحد کنترل مى کند در عمل قانونگذاران مستعمراتى براى مستعمرات خودشان قانون وضع ميکردند. حتى با اين وصف، دولتهاى اوليه آمريکا در دوران جنگ انقلابى، طبق يک تئورى قديمى تر عمل مى کردند که قدرت را غير قابل تقسيم ميدانست. طبق مواد کنفدراسيون (۱۷۸۳)، که اولين قانون اساسى آمريکا به حساب مى آيد، هر ايالت و يا مستعمره سابق استقلال کامل داشت. ايالات تنها براى مقابله با مسائل ملى در چهارچوب يک «پيمان دوستي» همکارى مى کردند. هر چند تجربه فرم دولتى کنفدراسيون قانع کننده نبود و به تصور بعضى ها خطراتى هم دربر داشت. نه تنها ايالات آزاديهائى را از بعضى اتباع خود دريغ ميداشتند، اغلب در جهت منافع خود بضرر کشور هم قدم برميداشتند. عدم رضايت روزافزون نسبت به مواد کنفدراسيون در ۱۷۸۷ نمايندگان را واداشت که قانون اساسى جديدى تهيه کنند.

نتيجه تهيه سندى بود که با اين کلمات مشهور شروع مى شد: «ما، مردم ايالات متحده...» و بدين صورت منبع حاکميت کشور نوبنياد را خاطرنشان مى ساخت. قانون اساسى، که توسط مردم بوجود آمده بود، اسقتلال دولت مرکزى و دولتهاى ايالتى، هر دو با هم را منع مى کرد. آنچه يک زمان غير منطقى بنظر مى رسيد، يعنى دولتى در داخل دولت ديگر، اکنون امکان پذير بود زيرا قدرت ملى و ايالتى، هر دو از طريق اعطاى حق حاکميت از طرف مردم مستقل ناشى مى شد. اين اعطاى قدرت از طريق يک قانون اساسى مکتوب تصريح شده بود که نقش هاى متفاوتى را براى سطوح جداگانه دولت معين مى کرد. قدرت هاى ايالتى و ملى مى توانست بموازات هم در يک منطقه واحد و براى يک جمعيت واحد اعمال شود زيرا تمرکز آنها بر مسائل جداگانه بود – ايالات به موضوعات محلى توجه داشتند و دولت ملى به مسائل عمومى تر. تجربه آمريکايى ها در مورد دولت هاى ايالتى و ملى، هر دو را قادر ساخت بعنوان واحدهائى جداگانه و مستقل با يکديگر همزيستى داشته و هر کدام در حوزه هاى جداگانه اختيارات خود را اعمال کنند زيرا هر دو براى خدمت به مردم بوجود آمده اند.

نگاهى به تکامل

فدراليسم چگونه در ايالات متحده عمل کرده است؟ پاسخ ساده اى براى اين سئوال وجود ندارد. فدراليسم در حقيقت يک چهارچوب ديناميک براى دولت بوده است. خصوصيتى که بخوبى با طبيعت متغير جامعه آمريکائى سازگار است. در طول بيش از ۲۰۰ سال تاريخ خود، تقسيم قدرت در جامعه فدراليست آمريکا از نظر قانونى و عملى چندين بار جابجا شده است. قانون اساسى ايالات متحده يک سند قابل انعطاف است و منظور از آن اين بوده که به ملت اجازه دهد به شرايط متغير پاسخ هاى مناسب بدهد. گاهى، افزودن اصلاحيه هايى به قانون اساسى، نقش متفاوتى به دولت هاى مرکزى و ايالتى واگذار کرده تا آنچه که در اصل مورد نظر بوده؛ در مواقع ديگر، دادگاهها تعبيرهاى متفاوتى از اين نقش ها بدست داده اند. تعادل مناسب بين قدرت هاى ملى و ايالتى بطور مداوم در سياست هاى آمريکا يک مسئله روز است. بقول پرزيدنت وودرو ويلسون (۱۹۱۳-۲۰) چيزى نيست که «با عقيده تنها يک نسل» به سامان برسد. تغييرات اجتماعى و اقتصادى، تعويض ارزشهاى سياسى، نقش ملت آمريکا در دنيا – همه اينها به عقيده او هر نسل را ملزم ساخته است که با فدراليسم بعنوان «مسئله اى جديد» برخورد کند.

حتى يک مطالعه سطحى قانون اساسى اين تصور را پيش مى آورد که دولت مرکزى تنها مسئول معدودى از کارکردهايى است که بر جريان زندگى روزانه تأثير دارد. مطمئنأ اين مسئله در اولين قرن حيات ملت آمريکا صدق مى کرد. ايالت ها مسئول تقريبأ تمام تصميمات دولتى بودند که بر زندگى شهروندان آنها تأثير داشت. آنها از همه جرائم تعريف بدست مى دادند و مجازات آنرا معين مى کردند، قوانين مربوط به قراردادها را وضع مى کردند، مقررات بهداشت عمومى و ايمنى را تنظيم مى کردند و معيارهاى قانونى براى آموزش، رفاه و اخلاق عمومى بوجود مى آوردند.

با وجود اهميت ايالت ها در جريان زندگى روزمره، مطرح ترين سئوالات قبل از جنگهاى داخلى آمريکا (۱۹۶۱-۶۵) شامل مباحثاتى در مورد سطح قدرت دولت ملى بود و بيشتر مردم بر اين باور بودند که اين قدرت بايد محدود بماند. اما فشارهائى فدراليسم را به مرکز مباحثات سياسى کشاند. ميراث انقلاب، با ترسهاى آن درباره قدرت متمرکز از نفوذ فراوانى برخوردار بود، و نيز ابهامى که از زمان کنوانسيون قانون اساسى و مباحثات مربوط به تصويب آن باقى مانده بود. قانون اساسى داراى يک زبان کلى و عمومى بود و به صراحت مشخص نمى کرد که آيا ايالت ها مى توانند هيچکدام از حاکميت هاى باقى مانده از قدرت هاى تفويض شده به دولت ملى را نگاه دارند يا خير. آنچه را که مسئله را پيچيده مى کرد اين حقيقت بود که ايالات در عمل بسيار در انجام فعاليتهاى دولتى با قدرت بيشتر عمل مى کردند و کارشان رضايتبخش تر بود تا آنکه در جاى ديگرى دخيل باشند که به طور روزافزون مستلزم راه حلهايى از جانب چندين ايالت باشد.

جنگ داخلى، که بر سر مسئله برده دارى درگرفت، به مباحثات مربوط به طبيعت اتحاديه و قدرت بالاتر دولت ملى در آن خاتمه داد. اين جنگ به تمام سئوالات مربوط به تقسيم مناسب مسئوليتها بين دولتهاى مرکزى و ايالتى پاسخ نداد، حتى با وجود آنکه اصلاحيه چهاردهم که در سال ۱۸۶۸ به تصويب رسيد به زبانى نوشته شده بود که گسترش قانونى قدرت دولت ملى را مجاز مى شمرد. اما زمينه براى مباحثه تغيير کرده بود. در خلال نيمه دوم قرن نوزدهم ايالات متحده تبديل به يک کارخانه توليدى بسيار عظيم شده بود. توسعه اى که به همراه خود طليعه متناسب براى توسعه وسيع بازار، شهرهاى بزرگ، تمرکز فراوان ثروت، و مسائل جدى اجتماعى را به همراه آورده بود. ظهورشرکتهاى انحصارى خدمات و کالا در اواخر قرن نوزدهم و اوئل قرن بيستم افق قدرت اقتصادى خارج از كنترل را مطرح کرد که به نظر بيشتر آمريکائيها همانقدر تهديد کننده بود که قدرت کنترل نشده دولت.

هيچ ايالت يا مجموعه اى از ايالات قادر نبود که به طور مؤثر شرايطى را فراهم آورد که اين نوع رشد تجارت را تشويق كرده و عواقب آن را کنترل کند. بنابراين دولت مرکزى، که اکنون به طور فزاينده اى دولت فدرال ناميده مى شد به تدريج اين مسئوليت را بر عهده گرفت که گام اول آن با استفاده از ماده «تجارت بين ايالات» بود. در بين اختياراتى که قانون اساسى به کنگره داد قدرت «تنظيم تجارت با ملل خارجى، و در بين چندين ايالت...» است. تا سال ۱۸۸۷ قوه مقننه ملى توانست مقررات مربوط به انحصارها را تحت عنوان قدرت نظيم تجارت در بين ايالتها تدوين کند. در خلال دو دهه کنگره، سلسله قوانين مفصلى را تصويب کرد که ناظر بر همه چيز بود از بخت آزمايى هاى ملى و تجارت مشروبات گرفته تا صنايع غذايى و دارويى.

اگرچه هدف بسيارى از اين قوانين باز داشتن ايالتها از دخالت در رشد صنعت بود نتيجه چيزى نبود جز گسترش قدرت ملى و ايجاد صحنه اى جديد، حفاظت از بهداشت و رفاه در دوره اى که صنعت سريعأ گسترش مى يافت، وظيفه اى که قبلأ به عنوان يک مسئوليت ايالتى تلقى مى شد. ترقى خواهان در ابتداى قرن، که توسط پرزيدنت تئودور روزولت (۱۹۰۱-۰۹) رهبرى مى شدند درباره اين دخالت هراسى نداشتند و چنين استدلال مى کردند که ايالتها براى رسيدن به اهداف خود به کمک فدرال احتياج دارند. اگرچه دادگاه عالى که اکنون به عنوان مرجع نهايى تفسير قانون اساسى شناخته مى شد اين هدف را پذيرفت و آن را اشاعه داد هنوز ترغيب مى شد که قدرت دولت فدرال را تحت رسيدگى داشته باشد. مع الوصف روند عمومى روشن بود: اختيارات فدرال هماهنگ با نيازهاى ملى رشد کرد و بهمان نسبت قدرت ايالتى رو به افول نهاد.

در سالهاى دهه ۱۹۳۰، برنامه هاى اقتصادى پرزيدنت فرانکلين روزولت تحت عنوان اقدام جديد بيش از پيش اين تعادل تا حدى محافظه کارانه بين منافع ملى و ايالتى را بدينگونه به چالش طلبيد که براى جوابگوئى به بحران اقتصادى دوره «کسادى بزرگ» Great Depression اختيارات گسترده ملى مورد نياز است. قوانين کنگره، راه را براى در دست گرفتن مديريت امور رفاهى (بوجود آوردن سيستم تأمين اجتماعي)، کشاورزى، حداقل حقوق و روابط کار توسط دولت مرکزى گشود؛ و نيز وضع مقررات ديگر فدرال در حوزه هايى حياتى از قبيل حمل و نقل، ارتباطات، و بانکدارى و امور مالى. از مجموع برنامه هاى رفاهى و تعداد زيادى از تجربيات اجتماعى، «اقدام جديد» يک دستگاه اجرائى ملى بوجود آورد که فوريت هاى جنگ دوم جهانى و جنگ سرد، تنها آنرا تقويت کرد. يک انقلاب درجه يک و مطابق با قانون اساسى بوجود آمد: اکنون دولت ايالات متحده قدرت هايى را اعمال مى کرد – مثلا در مورد قوانين کار يا مقررات بانکى – که تاکنون تقريبأ بطور انحصارى در اختيار ايالت ها بود.

در طول نيمه دوم قرن بيستم نقش دولت مرکزى در داخل سيستم فدرال همچنان گسترش يافت. دادگاه عالى تفسير غالب اصلاحيه چهاردهم را که بزحمت پهنه قدرت ملى را تعريف مى کرد را برگرداند و رسيدگى و توجه فدرال را به حوزه هاى تبهکارى و مجازات، رفاه اجتماعى، روابط نژادى و برخوردارى از حفاظت قانونى مساوى گسترش داد. در پايان اين قرن، بزحمت حوزه اى وجود داشت که قدرت ملى بدان دسترسى نداشت. شايد اثر آن بيش از همه در پاسخ بيشتر مردمى هويدا باشد که درمورد شهروندى آنها سؤال ميشود. در خلال بيشتر تاريخ کشور تعداد بسيار زيادى از شهروندان وفادارى اصلى خود را به ايالات ابراز مى داشتند؛ در پايان قرن بيستم شهروندى ملى بيشتر مورد دلبستگى و توجه بود.

انقلاب در فدراليسم به مباحثات درباره تقسيم مناسب قدرت بين دولت ملى و ايالت ها پايان نداد. عدم توافق درباره نقش مناسب دولت ملى و دولتهاى ايالات در داخل سيستم فدرال همچنان يک قسمت مهم از سياست هاى آمريکا را بخود اختصاص داده است. تقريبأ هيچ مسئله محلى وجود ندارد که از اين جر و بحث برکنار مانده باشد که چه سطحى از دولت اختيار شکل دادن يا اعمال سياست هاى مربوط به آنرا داراست. ديگر تشخيص بين کارکردهاى دولت هاى ايالتى و اعمال دولت ملى کار آسانى نيست زيرا سيستم فدرال فعلى به مخلوط کردن مسئوليت ها و تار کردن وجه تمايز در عکس العمل به مسائل پيچيده اجتماعى و اقتصادى تمايل دارد.

فضيلت هاى تقسيم قدرت

امروزه تخصيص قدرت و سياستگذارى در چيزى وجه اشتراک يافته اند که محققان آنرا فدراليسم تعاونى ناميده اند. اين خصوصيت زندگى آمريکائى چنان جا افتاده که اين کار امکان پذير است حتى هنگامى که دو سطح دولت در تعارض باشند؛ همانگونه که در دهه ۱۹۶۰ روى داد: ايالات جنوبى در ساختن سيستم بزرگ راه بين ايالتى همکارى مى کردند در حاليکه در برابر قانون اجبارى مساوات نژادى فدرال مقاومت مى کردند. آنچه که فدراليسم تعاونى را امکان پذير مى سازد چندين روند عملياتى از جمله مخارج مشترک، راهنمائى هاى فدرال، و اداره مشترک است. کنگره مى پذيرد که قسمتى ازمخارج را براى برنامه هائى که در حيطه منافع ملى هستند بپردازد و نه آنهائى که اصولأ بسود ساکنان يک ايالت يا منطقه منفرد است. از جمله اين برنامه ها بزرگراهها، مجتمع هاى مربوط به فاضلاب، فرودگاهها و ساير برنامه هاى عمرانى مربوط به ساختارهاى ايالتى يا محلى است. مبلغ اعطائى فدرال با بعضى از راهنمائى ها همراه است که ايالت ها براى دريافت پول بايد آنرا قبول و اجرا نمايند. مثلأ در مورد نگرانى براى رانندگى در حال مستى، کنگره اخيرأ دريافت مبالغ مربوط به بزرگراههاى فدرال را موکول به پائين آوردن حد مجاز ميزان الکل در خون بعنوان قسمتى از قوانين ترافيک ايالات نمود. سرانجام آنکه مقامات ايالتى و محلى، سياست هاى فدرال را اعمال مى کنند اما تحت برنامه هاى طرح شده توسط خودشان و از طريق روشهاى ادارى خود. کارآموزى مجدد، يکى از اين برنامه هاست که هر ايالت برنامه اى را طرح و اجرا مى کند که اعتبار آن از حکومت فدرال تأمين مى شود و هدف بر آوردن احتياجات خاص شهروندان آن ايالت است.

تجربه آمريکا با فدراليسم چه درسهائى را به دولتهاى دموکراتيک ديگر ميدهد؟ دولت هاى فدرال زياد نيستند – بيشتر ملت ها داراى دولتهاى يکپارچه هستند که در آن قدرت متمرکز است – و فدراليسم هم، بدانگونه که تجربه دولت هاى پارلمانى نشان ميدهد، براى دموکراسى جنبه حياتى ندارد. اما اصول فدراليسم براى دولت هاى دموکراتيک در همه جا اهميت دارد. مهمترين اين اصول تقسيم و جدائى قدرت و عدم تمرکز سياست ها و سياستگذارى هاست.

آمريکائى ها مدتهاى مديد بر اين باور بودند که قدرت متمرکز آزادى را تهديد مى کند و بطور سنتى از استفاده از قدرت يک دولت ملى در دوردست هراس داشتند. نهادن قدرت در دو سطح از دولت، و تقسيم آن با مسلط ساختن هر سطح در حوزه جداگانه خود، يک راه حل براى اين مسئله بود که چگونه قدرت لازم را به دولت اعطا نمود، بدون آنکه چنان قدرت متمرکزى بوجود آيد که آزادى را در تنگنا قرار دهد. ايالت ها، يعنى آن سطح از دولت که به مردم نزديک ترند، به نوبه خود قدرت دولت مرکزى را مورد رسيدگى قرار مى دهند. اين ابتکار براى نسل بنيانگذار کشور عاقلانه بنظر مى رسيد؛ در حقيقت تئورى آمريکائى راجع به انتخاب نمايندگان مستلزم يک ارتباط مستقيم جغرافيائى بين وکيل و موکل است. اين طرز اداره محلى همچنان براى مغزهاى امروزى نيز جذاب است زيرا همانگونه که يک محقق اظهار داشته، ارضاء کننده «يک ارجحيت طبيعى، براى نزديک و آشنا، و يک سو ظن نسبت به دورو نامربوط است.» قدرتى که به ايالات تفويض مى شود يا آنچه که اغلب «حقوق ايالات» ناميده مى شود بر اين تصور متکى است که اداره محلى مهم است و مردم مايلند به دولتى اعتماد کنند که قادرند آنرا کنترل کنند. مسلمأ دولت هاى ايالتى اين حالت را بيشتر از دولت ملى دارا هستند. اين باور، اين نکته را روشن مى سازد که چرا بيشتر آمريکائى ها همچنان مايلند بر سازمانهائى که با زندگى روزمره آنها سروکار دارد کنترل محلى اعمال شود – از قبيل پليس، مدارس و بيمارستانها – در حاليکه اصرار هم دارند که حقوق شهروندان بايد جنبه ملى داشته و از ايالت تا ايالت ديگر متفاوت نباشد.

فدراليسم، در تئورى وعمل و در چهارچوب قدرت محدود، هم جوابگوى نيازهاى محلى است و هم ملى. قدرت فدراليسم در پاسخگويى به مسائل محلى همچنين با عدم تمرکز سياستها و سياستگذاريها به گسترش دموکراسى کمک مى کند. ايالات متحده يک کشور وسيع و از نظر ساختار اجتمائى پيچيده است. ملت آن يک ملت مهاجر نيز هست که هر گروه قومى، ملى و مذهبى ارزشهاى متفاوت فرهنگى و اخلاقى متفاوت خود را وارد مسائل اجتماعى، اقتصادى و سياسى کرده است. اداره کردن چنين ملتى بعنوان يک دموکراسى چنانچه اين تفاوت ها به سهولت امکان اظهار و سازش با محيط نمى يافتند بسيار مشکل تر بود. ايالت ها قادرند سياست هاى کاملأ متفاوتى را در مورد يک موضوع واحد اتخاذ کنند. بنابراين وسائلى را فراهم مى کنند که شهروندان در ايالتى زندگى کنند که سياست آن متناسب با ارزش هاى اخلاقى و فرهنگى آنها باشد. موضوعى مانند قمار را در نظر بگيريد. بعضى ايالت ها آنرا مجاز مى شمارند ديگر ايالت ها خير. سياست هر ايالت متناسب با احتياجات، تجربيات و ارزشهاى اکثريت شهروندان آن است، بدانگونه که از طريق قانون ايالت بيان شده. در اين مثال، تنوع برخورد ايالت ها مفيد است زيرا يک آمار ملى وجود ندارد که از يک سياست واحد در اين مورد حمايت کند.

البته تنوع نظرات در سياست هاى عمومى يک فضيلت ناب نيست. اين موضوع هرگز نبايد در مورد حقوق و امتيازات شهروندان مسامحه اى را طلب کند. براى مثال، حق دسترسى به هيئت منصفه در محاکمات نبايد وابسته به شرايط جغرافيائى باشد. تنوع در عمل مى تواند همچنين منجر به رفتار نامساوى گردد مثلا هنگامى که يک ايالت فقيرتر قادر نيست منابع مالى يک برنامه اساسى، بفرض آموزش، را به خوبى يک ايالت ثروتمند تأمين کند. اما به استثناء حقوق اساسى، قدرت تجربه کردن راه حلهاى متفاوت، يک خصوصيت ممتاز سيستم فدرال است.

ايالت ها اغلب آزمايشگاههاى دموکراسى ناميده مى شوند و اين نام بر حقى نيز هست. برنامه ها و سياست هاى ابتکارى از اصلاح برنامه هاى رفاهى و آموزشى گرفته تا مقررات بهداشتى و ايمنى مکررأ ابتدا از جانب دولتهاى ايالتى مطرح شده اند. مدتها قبل از آنکه دولت ملى دست به عمل بزند تعدادى از ايالت ها برده دارى را منسوخ کردند، حق رأى به زنان، سياهپوستان و ۱۸ ساله ها را اعطاء کرده و انتخاب مستقيم سناتورهاى ايالات متحده را معمول ساختند و اصلاحات ديگر. اقدامات اين ايالت ها، هنگامى که هيچ کدام از اين اقدامات مستلزم يک اقدام ملى نبود، نويدهاى دموکراسى را توسعه مى داد. در اين مفهوم ايالت ها هم دست به اصلاحات سياسى زدند و هم بعنوان ميانجى عمل کرده و ايده هاى جديد را امتحان کردند و کمک کردند که مصالحه هاى قابل قبول در بين اکثريت جمعيت هاى ايالتى و ملى جا بيافتد.

يک سيستم فدرال همچنين تشريک مساعى در سياست و دولت را توسعه ميدهد. هر چه سطوح دولتى بيشتر باشند، فرصت هاى بيشترى براى رأى دادن و تصدى مقامات فراهم مى شود. دولت هاى ايالتى و محلى در مقايسه با دو مقام – رئيس جمهور و معاون رئيس جمهور – که توسط ملت انتخاب مى شوند – هزاران مقام مسئول را انتخاب ميكنند. (از لحاظ قانونى، هيچ کدام از اين دو مقام توسط رأى دهندگان انتخاب نمى شوند، بلکه اين کار توسط آراء منتخبينى انجام مى شود که به نوبه خود در هر ايالت توسط مردم برگزيده شده اند، اگرچه اين انتخاب حقيقتأ ملى است.) بسيارى از ادارات دولتى، محل تعليم رهبران ملى آينده است. براى مثال، در بين پنج رئيس جمهور اخير تنها يکنفر، جرج بوش (۱۹۸۹-۹۳) در يک اداره ايالتى تجربه نيندوخت. رؤساى جمهور ديگر يعنى کارتر، ريگان، کلينتون و جرج دبليو بوش همگى در ابتدا صاحب مقامات منتخب ايالتى بوده اند. اگرچه بيشتر مقامات ايالتى يا محلى به مقامات ملى نائل نمى شوند، هر کدام درسهاى ذيقيمتى درباره نقش دولت در يک جامعه دموکرات فرا مى گيرند، درسهائى که در نهايت منجر به تقويت رابطه بين دولت و شهروندان مى شود. جامعه نيز در اين رابطه سود مى برد زيرا جمعيت افراد شايسته براى مقامات بالاتر بيشتر از آنى است که در غير اين صورت وجود مى داشت.

سطوح اضافه دولت همچنين دسترسى به مراجع تصميم گيرى را از راههائى غير از دفتر مقامات افزايش مى دهد. گروههاى منافع ويژه که راه نفوذشان بر يکى از سطوح دولت مسدود است ممکن است براى ارائه ايده هاى خود در يک سطح ديگر، گوش شنواترى پيدا کنند. در سالهاى دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ در ايالات جنوبى که با تساوى نژادى مخالف بودند، مبلغان حقوق مدنى با ضديت شديد روبرو شدند، اما براى کوششهاى خود براى دستيابى به تساوى نژادى در دولت ملى حاميانى يافتند. در اوائل قرن بيستم حاميان مقرارت کار و محيط زيست اغلب در تصويب خواسته هاى خود در سطح ايالتى موفق مى شدند اما در سطح ملى راهشان مسدود مى شد. بنابراين يک سيستم فدرال داراى اين نيروى بالقوه است که دولت را وادار کند که نسبت به منافع اقتصادى و اجتماعى متفاوت – و گاهى رقيب – در ايالت هاى مختلف بهتر پاسخ دهد. بدين طريق، اين کار به اداره يک جامعه سالم داراى انديشه ها و ديدگاههاى گوناگون را بطور دموکراتيک تشويق و مساعدت مى کند؛ جامعه اى که خود درون يک جمهورى بزرگ قرار گرفته است. در بين ساير تدوين کنندگان قانون اساسى، جيمز مديسون به تنوع گروههاى منافع ويژه ارج مى نهاد زيرا آنها از تشکيل يک اکثريت دائمى با خطر بالقوه پايمال کردن حقوق اقليت جلوگيرى مى کنند.

سرانجام آنکه فدراليسم با تهيه زمينه اى براى انتقاد مؤثر و مخالفت با سياست ها و اعمال دولت، دموکراسى را تقويت مى کند. يک حزب سياسى که از نظر ملى قدرتى ندارد يا قدرت خود را از دست داده هنوز ممکن است مشاغل حساس ايالتى و محلى را تصاحب کند که به آن اجازه ميدهد با اولويت ها و تصميمات ملى به مبارزه بپردازد. در حاليکه بعضى از اين مخالفت ها ممکن است شديدأ يکطرفانه باشد، بدون شک قسمت اعظم آن بيان کننده اظهار نظرهاى جدى درباره عاقلانه بودن يک سياست خاص يا جريان کار است. بنابراين يک سيستم فدرال حفاظت از آزادى شهروندان در مخالفت با آن سياستهاى ملى است که آنرا نادرست ميدانند و بدين طريق به تشويق انتقاد مؤثر و لازم از دولت مى انجامد که بنوبه خود به تقويت دموکراسى منجر مى شود.

تنش سازنده

بمدت بيش از ۲۰۰ سال فدراليسم چهارچوب توسعه دموکراسى آمريکا را فراهم کرده است. ادعاهاى دولت فدرال و ادعاهاى دولت هاى ايالتى هميشه در کنار هم دچار تنش بوده اند. هنوز هم چنين است.
زدودن اين تنش مستلزم توجه دائم به نقش دولت و بازنگرى مداوم در رابطه با تقسيم مناسب قدرت بين دو سطح دولت است. اين تعادل در حال حرکت که بيشتر مواقع خلاق است بر مبناى اصل حاکميت قرار دارد. بنابراين مباحث پيرامون فدراليسم در اين باره است که کدام دولت، ايالت يا گروه به بهترين نحو بيانگر اراده مردم است. همچنين بحث بر سر اين است که در بازار ايده هاى سياسى کدام ارزشها غلبه مى يابند. گرچه براى اين سئوالات جواب نهائى پيدا نمى شود و تنشى که ميراث فدراليسم است هرگز برطرف نخواهد شد.

در بحران بين دولتهاى ملى و ايالتى، هر چه هم در عمل آشفتگى در كار باشد، آمريکائى ها شايد بهترين ضمانت آزادى خود را کشف کرده اند که از نظر اهميت براى آنها پس از سلامت و مراقبتهاى شخصى خود آنها قرار دارد. مطمئنأ اميد نسل بنيانگذاران چنين بوده است. جيمز مديسون در سال ۱۷۹۲ نوشت: «اگر اين بهبودى براى تئورى دولت آزاد در عمل ناکام نماند، ممکن است بهترين ميراث ممکن باشد که قانونگذاران براى کشور خود باقى مى گذارند و بهترين درسى است که بهره مندان آن ميتوانند به دنيا بدهند.» در بين ملت هايى که بدنبال فرمى از دولت هستند که به بهترين نحو ممکن آزادى را دنبال مى کنند، ميراث فدرال مثالى ارائه ميدهد که درخور توجه است.

براى مطالعه بيشتر

James Madison, Alexander Hamilton, and John Jay, The Federalist Papers (Penguin, 1987)

Michael Les Benedict, The Blessings of Liberty: A Concise Constitutional History of the United States (D.C. Heath and Company, 1996)

Daniel J. Elazar, American Federalism: The View from the States (3rd ed., Harper & Row, 1984)

Daniel J. Elazar, Exploring Federalism (University of Alabama Press, 1987)

Jack P. Greene, Peripheries and center: Constitutional Development in the Extended Polities of the British Empire and the United States, 1607-1788 (University of Georgia Press, 1986)

Michael Lienesch, New Order of the Ages: Time, the Constitution, and the Making of Modern American Political Thought (Princeton University Press, 1988)

Paul C. Nagle, One Nation Indivisible: The Union in American Thought (Oxford University Press, 1964)

Peter Onuf, The Origins of the Federal Republic (University of Pennsylvania Press, 1983)

James T. Patterson, The New Deal and the States (Princeton University Press, 1969)

Jack N. Rakove, Original Meanings: Politics and Ideas in the Making of the Constitution (Vintage Books, 1997)

درباره نويسنده:

David J. Bodenhamer استاد تاريخ و مدير اجرائى مرکز Polis در دانشگاه اينديانا – دانشگاه پردو در انيدياناپوليس است. او نويسنده يا ويراستار شش کتاب از جمله

Fair Trail: Rights of the Accused in American History (1992)
Bill of Rights in Modern American: After با 200 years (James W. Ely Jr.)

فصل بعدی | صفحه اول